Контрольно-счётные органы

Контрольно-счётные органы — это постоянно действующие органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, формируемые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации или представительными органами муниципальных образований. Они обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют контрольную, экспертно-аналитическую и информационную деятельность в сфере управления бюджетными средствами и государственной (муниципальной) собственностью.

История

История контрольно-счётных органов в России восходит к созданию Счётной палаты Российской Империи в 1811 году, но в современном виде система начала формироваться после принятия Конституции РФ 1993 года и Федерального закона «О Счётной палате Российской Федерации» в 1995 году. Однако на уровне субъектов федерации и муниципалитетов долгое время отсутствовала единая правовая база.

Массовое создание региональных и муниципальных контрольно-счётных органов произошло после принятия Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 7 февраля 2011 года. Этот закон закрепил их правовой статус, принципы деятельности и полномочия, а также гарантии независимости. К 2020-м годам практически во всех субъектах РФ и в большинстве муниципальных районов и городских округов были созданы соответствующие органы.

Правовой статус и принципы деятельности

Контрольно-счётные органы являются юридическими лицами, имеют собственную печать, бланки и счета. Они подотчётны только законодательному (представительному) органу, который их создал, но не входят в структуру органов исполнительной власти. Основные принципы их работы закреплены в законодательстве:

• Независимость — органы не могут быть упразднены или реорганизованы без изменения законодательства, их деятельность не может быть приостановлена.
• Законность — все действия осуществляются строго в рамках полномочий, установленных федеральными и региональными законами, а также муниципальными правовыми актами.
• Объективность — выводы и рекомендации основываются на документально подтверждённых фактах, исключается предвзятость.
• Гласность — результаты контрольных мероприятий, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, подлежат опубликованию на официальных сайтах органов и в средствах массовой информации.
• Ответственность — должностные лица контрольно-счётных органов несут ответственность за достоверность и полноту предоставляемой информации.

Структура и порядок формирования

На уровне субъекта РФ

Контрольно-счётный орган субъекта РФ (например, Счётная палата области, Контрольно-счётная палата края, Контрольно-счётная палата города федерального значения) формируется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Руководитель, заместители и аудиторы назначаются на должность и освобождаются от должности постановлением законодательного органа. Срок полномочий обычно составляет 5 лет, но может быть установлен региональным законом иначе (например, 6 лет).

На муниципальном уровне

Контрольно-счётный орган муниципального образования (например, Контрольно-счётная палата города, района, сельского поселения) формируется представительным органом муниципального образования. В небольших поселениях (с населением менее 10 000 человек) закон допускает, что функции контрольно-счётного органа могут исполнять ревизионные комиссии, создаваемые при администрации, или сам представительный орган, но это считается исключением.

Полномочия и функции

Полномочия контрольно-счётных органов делятся на несколько групп:

Контрольные полномочия

• Контроль за исполнением бюджета — проверка законности, целевого характера и эффективности использования бюджетных средств, а также средств бюджетов государственных внебюджетных фондов (на региональном уровне).
• Контроль за управлением государственной (муниципальной) собственностью — проверка операций с недвижимостью, земельными участками, пакетами акций, долями в уставных капиталах хозяйственных обществ.
• Контроль за соблюдением бюджетного законодательства — проверка достоверности бюджетной отчётности, правильности ведения бухгалтерского учёта в бюджетных учреждениях.
• Контроль за государственными (муниципальными) закупками — проверка законности процедур, обоснованности начальных (максимальных) цен контрактов, исполнения контрактов.

Экспертно-аналитические полномочия

• Экспертиза проектов законов (решений) о бюджете — оценка обоснованности доходных и расходных статей, прогноза социально-экономического развития.
• Экспертиза проектов государственных (муниципальных) программ — анализ их соответствия целям социально-экономического развития, оценка планируемых результатов.
• Анализ эффективности налоговых льгот и преференций — оценка их влияния на доходную базу бюджета.
• Подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов в сфере бюджетных правоотношений.

Информационные полномочия

• Представление ежегодных отчётов о своей деятельности законодательному (представительному) органу.
• Публикация информации о результатах проверок на официальном сайте.
• Взаимодействие с правоохранительными органами — передача материалов, содержащих признаки составов преступлений (например, хищений, злоупотреблений должностными полномочиями).

Виды контрольных мероприятий

Контрольно-счётные органы проводят следующие виды проверок:

• Камеральные проверки — проводятся по месту нахождения контрольно-счётного органа на основе предоставленных документов и отчётности.
• Выездные проверки — проводятся непосредственно на объекте контроля (в учреждении, на предприятии). Могут быть плановыми (включёнными в план работы на год) и внеплановыми (по поручению законодательного органа, по обращению правоохранительных органов, по жалобам граждан).
• Аудиты эффективности — оценка не только законности, но и результативности использования бюджетных средств, достижения поставленных целей.
• Стратегический аудит — оценка долгосрочных последствий принимаемых бюджетных решений, соответствия стратегическим документам развития.

Взаимодействие с другими органами

Контрольно-счётные органы взаимодействуют:

• С законодательными (представительными) органами — получают поручения на проведение проверок, представляют отчёты, участвуют в заседаниях комитетов и комиссий.
• С органами исполнительной власти — запрашивают необходимую информацию, согласовывают планы проверок, направляют предписания и представления.
• С правоохранительными органами — передают материалы, содержащие признаки преступлений, для возбуждения уголовных дел.
• Со Счётной палатой РФ — в рамках единой системы внешнего государственного финансового контроля. Счётная палата РФ координирует деятельность региональных органов, проводит совместные проверки, разрабатывает методические рекомендации.
• С контрольно-счётными органами других субъектов и муниципалитетов — обмениваются опытом, проводят совместные мероприятия (например, по контролю за межбюджетными трансфертами).

Критика и проблемы

Несмотря на законодательно закреплённую независимость, контрольно-счётные органы нередко сталкиваются с рядом проблем:

• Недостаточная финансовая и кадровая обеспеченность — особенно на муниципальном уровне, где бюджеты небольших поселений не позволяют содержать полноценный аппарат.
• Политическая зависимость — в ряде регионов и муниципалитетов руководители контрольно-счётных органов назначаются из числа лояльных исполнительной власти лиц, что ставит под сомнение объективность проверок.
• Низкая эффективность реализации рекомендаций — предписания и представления контрольно-счётных органов не всегда исполняются в срок, а меры ответственности за их неисполнение часто недостаточны.
• Дублирование функций — в некоторых сферах контрольные полномочия пересекаются с функциями Федерального казначейства, Росфинмониторинга и других органов, что приводит к избыточному контролю.

Значение

Контрольно-счётные органы играют ключевую роль в обеспечении законности и эффективности использования бюджетных средств, а также в предотвращении коррупционных проявлений в сфере государственных и муниципальных финансов. Они являются важным элементом системы сдержек и противовесов, обеспечивая независимый контроль за деятельностью исполнительной власти со стороны представительных органов. Регулярное проведение аудитов эффективности и стратегического аудита способствует повышению качества бюджетного планирования и управления государственной (муниципальной) собственностью.

Источники

1. Конституция Российской Федерации (статьи 101, 103, 130).
2. Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации (глава 26 «Основы государственного (муниципального) финансового контроля»).
4. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
5. Официальные сайты Счётной палаты РФ и контрольно-счётных органов субъектов РФ.