Национальный закон об экологической политике

Национальный закон об экологической политике (англ. National Environmental Policy Act, NEPA) — это федеральный закон США, принятый в 1969 году и вступивший в силу 1 января 1970 года. Он устанавливает обязательные процедуры оценки воздействия на окружающую среду для всех крупных федеральных проектов, решений и законодательных предложений. Закон считается одним из основополагающих актов экологического права в мире и послужил образцом для аналогичного законодательства во многих странах, включая Россию. Основная цель NEPA — обеспечить учёт экологических последствий на стадии планирования и принятия решений федеральными органами власти.

История принятия

Принятию NEPA предшествовал рост общественного экологического сознания в США в 1960-х годах. Крупные экологические катастрофы, такие как разлив нефти у побережья Санта-Барбары в 1969 году, а также публикация книги Рэйчел Карсон «Безмолвная весна» (1962) о вреде пестицидов, создали политический запрос на государственное регулирование. Законопроект был внесён сенатором Генри Джексоном и представителем Джоном Динглом, принят обеими палатами Конгресса и подписан президентом Ричардом Никсоном 1 января 1970 года. В том же году было создано Агентство по охране окружающей среды США (EPA), хотя NEPA и EPA формально не связаны напрямую.

Основные положения

NEPA состоит из трёх ключевых компонентов: декларация национальной экологической политики, процедурные требования и механизмы реализации.

Декларация целей

В разделе 101 закона провозглашается, что федеральное правительство обязано «использовать все практические средства» для создания и поддержания условий, при которых человек и природа могут существовать в гармонии. Среди шести конкретных целей: выполнение обязанностей каждого поколения как хранителя окружающей среды; обеспечение безопасной, здоровой и эстетически приятной среды; достижение максимального разнообразия использования природных ресурсов без их истощения; сохранение исторического и культурного наследия.

Процедура экологической оценки

Центральное положение NEPA — раздел 102, который требует от всех федеральных агентств перед принятием решения о «крупных федеральных действиях, существенно влияющих на качество окружающей среды» (major federal actions significantly affecting the quality of the human environment) подготовить подробное заявление о воздействии на окружающую среду (Environmental Impact Statement, EIS). Процедура включает три уровня анализа:

1. Категорическое исключение (Categorical Exclusion, CATEX) — для действий, которые по опыту агентства не оказывают значительного воздействия (например, административные переезды, мелкие ремонты). Документация минимальна.

1. Экологическая оценка (Environmental Assessment, EA) — для действий, где воздействие неочевидно. Если EA показывает отсутствие значительного воздействия, выносится «Finding of No Significant Impact» (FONSI), и процедура завершается. Если значительное воздействие вероятно — переходят к EIS.

1. Заявление о воздействии на окружающую среду (EIS) — наиболее полный документ. Он должен содержать: описание предлагаемого действия; альтернативы (включая «нулевой вариант» — отказ от действия); описание существующей окружающей среды; прогнозируемые воздействия (прямые, косвенные, кумулятивные); меры по смягчению последствий.

Общественное участие

NEPA впервые в федеральном законодательстве США закрепил обязательное общественное участие в процессе оценки. Проект EIS публикуется для общественного обсуждения (обычно на 45 дней), проводятся публичные слушания. Агентство обязано учитывать все комментарии и давать на них письменные ответы в окончательной версии EIS. Любой гражданин или организация могут оспорить решение агентства в суде, если процедура NEPA была нарушена.

Применение и сфера действия

Закон распространяется на все федеральные агентства США, включая Министерство обороны, Министерство энергетики, Федеральное управление автомобильных дорог, Лесную службу и другие. Под действие NEPA подпадают: строительство федеральных автомагистралей, мостов, плотин; выдача лицензий на ядерные реакторы; утверждение планов лесопользования; выдача разрешений на бурение на континентальном шельфе; крупные инфраструктурные проекты с федеральным финансированием.

Примеры крупных проектов, проходивших через NEPA

• Трансаляскинский нефтепровод (1970-е) — одно из первых применений NEPA. EIS объёмом более 9000 страниц рассматривал альтернативные маршруты, воздействие на вечную мерзлоту, миграцию карибу.
• Проект «Кестон XL» (Keystone XL) — трубопровод для транспортировки нефти из Канады. Процесс NEPA длился более 10 лет, включал несколько судебных исков, в итоге проект был отменён в 2021 году.
• Строительство ветряных электростанций на шельфе — каждый проект требует отдельного EIS, учитывающего воздействие на морских птиц, китов и рыболовство.

Критика и реформа

NEPA неоднократно подвергался критике с разных сторон. Экологические организации отмечают, что процедура часто формальна, а агентства могут игнорировать выводы EIS. Промышленные группы и некоторые политики считают, что NEPA создаёт избыточные бюрократические барьеры, затягивая реализацию проектов на годы. Среднее время подготовки EIS составляет от 3 до 5 лет, а стоимость — от нескольких миллионов до десятков миллионов долларов.

В 2020 году администрация президента Дональда Трампа провела первую крупную реформу NEPA, сократив сроки подготовки EIS до 2 лет, ограничив объём документа и сузив понятие «кумулятивного воздействия». В 2022 году администрация Джо Байдена частично отменила эти изменения, восстановив более широкий учёт климатических воздействий.

Влияние на международное и российское право

NEPA стал моделью для экологического законодательства многих стран. В Канаде аналогичный закон — Canadian Environmental Assessment Act (2012), в Европейском союзе — Директива 2011/92/EU об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС). В России процедура ОВОС регулируется Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (1995) и Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (2000). Российская система, в отличие от NEPA, не предусматривает обязательного судебного обжалования процедуры, а также не требует рассмотрения альтернатив в обязательном порядке.

Интересные факты

• NEPA называют «Магна картой экологического права» США.
• Закон был принят единогласно в Сенате и почти единогласно в Палате представителей.
• Первое судебное дело по NEPA — Calvert Cliffs' Coordinating Committee v. AEC (1971) — установило, что агентства обязаны строго соблюдать процедуру, а не просто формально её выполнять.
• В 2020 году Верховный суд США постановил, что NEPA не требует от агентств учитывать косвенные воздействия, если они не связаны с решением агентства напрямую.

Источники

• National Environmental Policy Act of 1969, 42 U.S.C. §§ 4321–4347.
• Council on Environmental Quality. «Regulations for Implementing the Procedural Provisions of NEPA» (40 CFR Parts 1500–1508).
• Caldwell, Lynton K. «The National Environmental Policy Act: An Agenda for the Future». Indiana University Press, 1998.
• Karkkainen, Bradley C. «Toward a Smarter NEPA: Monitoring and Managing Government’s Environmental Performance». Columbia Law Review, 2002.
• Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 № 174-ФЗ.