Общественные советы

Общественный совет — это постоянно действующий консультативно-совещательный орган общественного контроля, формируемый при органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также при иных организациях, осуществляющих публично значимые полномочия. Основной целью деятельности общественных советов является обеспечение учёта общественных интересов, прав и законных интересов граждан, а также повышение открытости и прозрачности деятельности подконтрольных органов и организаций.

История

Идея создания общественных советов в России восходит к началу 2000-х годов, когда в рамках административной реформы была поставлена задача повышения эффективности взаимодействия государства и гражданского общества. Первые общественные советы начали формироваться при федеральных органах исполнительной власти в 2004–2005 годах. Однако их правовой статус и порядок формирования долгое время оставались нерегламентированными, что приводило к формальному характеру их работы.

Ключевым этапом в развитии института стало принятие Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Этот закон впервые на законодательном уровне закрепил понятие общественного совета, определил его цели, задачи, принципы формирования и полномочия. Закон установил, что общественные советы формируются на основе конкурсного отбора и обязательного включения в их состав представителей некоммерческих организаций, экспертов и граждан, не являющихся государственными или муниципальными служащими.

В последующие годы практика создания общественных советов распространилась на все уровни власти — от федеральных министерств и ведомств до региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. В 2017–2020 годах были приняты дополнительные нормативные акты, уточняющие порядок формирования советов при конкретных органах (например, при Министерстве внутренних дел, Министерстве здравоохранения, Федеральной службе исполнения наказаний и других).

Правовая основа и принципы

Деятельность общественных советов в Российской Федерации регулируется следующими основными нормативными правовыми актами:

• Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
• Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (в части, касающейся участия Общественной палаты в формировании советов).
• Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты, регламентирующие порядок формирования и деятельности советов при конкретных органах.

Ключевыми принципами деятельности общественных советов являются:

• Добровольность участия — члены совета осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе.
• Самостоятельность и независимость — совет не подчиняется органу, при котором создан, и принимает решения самостоятельно.
• Открытость и гласность — заседания советов, как правило, открыты для представителей СМИ и общественности, информация о деятельности публикуется в открытом доступе.
• Законность — деятельность совета не должна противоречить законодательству Российской Федерации.
• Коллегиальность — решения принимаются большинством голосов членов совета.

Классификация и виды

Общественные советы можно классифицировать по нескольким основаниям:

По уровню формирования

• Федеральные — создаются при федеральных органах исполнительной власти (министерствах, службах, агентствах), а также при Генеральной прокуратуре, Следственном комитете, Центральном банке и других федеральных органах.
• Региональные — создаются при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительствах, министерствах, департаментах).
• Муниципальные — создаются при органах местного самоуправления (администрациях городов, районов, сельских поселений).

По сфере деятельности

• Отраслевые — действуют в конкретной сфере государственного управления (например, общественный совет при Министерстве здравоохранения, при Министерстве образования и науки, при Министерстве культуры).
• Функциональные — создаются для решения общих задач, не привязанных к одной отрасли (например, общественный совет при Федеральной антимонопольной службе, при Федеральной налоговой службе).

По статусу органа, при котором создан

• При органах государственной власти (федеральных и региональных).
• При органах местного самоуправления.
• При государственных и муниципальных учреждениях (например, общественные советы при больницах, школах, вузах, музеях).
• При иных организациях, осуществляющих публично значимые полномочия (например, при государственных корпорациях, фондах).

Порядок формирования

Порядок формирования общественного совета определяется нормативным правовым актом органа, при котором он создаётся, но в целом включает следующие этапы:

1. Инициатива создания — исходит от самого органа власти, от общественных организаций или от Общественной палаты соответствующего уровня.
2. Объявление конкурса — публикуется информация о начале формирования совета, сроках и порядке подачи заявок.
3. Приём заявок — от граждан, представителей некоммерческих организаций, экспертов.
4. Отбор кандидатов — осуществляется конкурсной комиссией, в состав которой могут входить представители Общественной палаты, органа власти, независимые эксперты. Критерии отбора: профессиональный опыт, репутация, отсутствие конфликта интересов.
5. Утверждение состава — окончательный список членов совета утверждается руководителем органа власти или решением Общественной палаты.
6. Начало работы — совет проводит первое организационное заседание, избирает председателя, заместителя председателя, секретаря, утверждает регламент.

Срок полномочий общественного совета обычно составляет от 2 до 4 лет. Члены совета не могут быть государственными или муниципальными служащими, а также лицами, замещающими государственные должности.

Функции и полномочия

Основные функции общественных советов включают:

• Экспертиза проектов — проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, государственных программ, стратегий развития.
• Обсуждение инициатив — рассмотрение общественных инициатив, предложений граждан и организаций.
• Контроль — осуществление общественного контроля за деятельностью органа, при котором создан совет, включая проверку соблюдения прав граждан, качества оказания государственных услуг, эффективности расходования бюджетных средств.
• Участие в формировании политики — подготовка рекомендаций и предложений по совершенствованию деятельности органа, разработке мер государственной поддержки.
• Информационная работа — обеспечение информирования общественности о деятельности органа, разъяснение принимаемых решений.
• Взаимодействие с Общественной палатой — координация деятельности с Общественной палатой соответствующего уровня.

Полномочия общественного совета носят рекомендательный характер. Решения совета не являются обязательными для исполнения органом власти, но должны быть рассмотрены и мотивированно приняты или отклонены.

Критика и проблемы

Несмотря на законодательное закрепление и широкое распространение, институт общественных советов подвергается критике по ряду направлений:

• Формализм и декоративность — нередко советы создаются лишь для формального соблюдения требований закона, их заседания проводятся редко, а решения не оказывают реального влияния на принимаемые решения.
• Зависимость от органа власти — в ряде случаев состав совета фактически контролируется органом, при котором он создан, что снижает его независимость.
• Низкая общественная активность — сложность процедур отбора, невысокая информированность граждан и некоммерческих организаций приводят к тому, что в советы попадают люди, лояльные к органу власти, а не реальные представители общественности.
• Недостаточная экспертиза — члены совета не всегда обладают необходимой квалификацией для проведения экспертизы сложных нормативных актов или оценки эффективности деятельности органа.
• Отсутствие механизмов ответственности — решения совета не имеют обязательной силы, а механизмы контроля за их исполнением слабы или отсутствуют.

Значение и перспективы

Несмотря на критику, общественные советы остаются важным элементом системы общественного контроля в России. Они предоставляют возможность для диалога между властью и обществом, позволяют учитывать мнение экспертов и граждан при принятии государственных решений. В перспективе развитие института общественных советов связывается с повышением их реальной роли, усилением независимости, расширением полномочий и внедрением механизмов обязательного учёта их решений.

Источники

1. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
3. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2012 года № 792 «Об утверждении Положения о порядке формирования и деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти».
5. Методические рекомендации по формированию и деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (утверждены Общественной палатой Российской Федерации).
6. Доклад Общественной палаты Российской Федерации «Об общественном контроле в Российской Федерации» (2019–2023 гг.).