Помощники советники

Помощники советники — это категория государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, основной функцией которых является информационное, аналитическое и организационное обеспечение деятельности руководителей органов государственной власти, а также содействие в принятии управленческих решений. В отличие от заместителей руководителя, помощники (советники) не обладают, как правило, прямыми распорядительными полномочиями в отношении структурных подразделений ведомства, но выполняют функции личного штаба, обеспечивая руководителя оперативной информацией, экспертизой и подготовкой ключевых документов. Институт помощников и советников существует в большинстве систем государственного управления, включая Российскую Федерацию, где он регламентируется федеральным законодательством о государственной гражданской службе и указами Президента.

История

Происхождение института

Традиция иметь при правителе или высшем должностном лице доверенных советников восходит к древним монархиям. В Древнем Риме при императорах существовал consilium principis — совещательный орган из приближённых и юристов. В средневековой Европе при королях действовали тайные советы, члены которых (советники) не занимали формальных министерских постов, но влияли на политику. В России аналогом можно считать думных дьяков и окольничих, а затем — статс-секретарей при императоре, которые готовили документы и выполняли личные поручения.

Развитие в России

В советский период институт помощников и советников существовал в аппаратах ЦК КПСС, Совета Министров СССР и Верховного Совета. Помощники генерального секретаря и председателя Совета Министров играли важную роль в подготовке решений, однако их статус не был детально прописан в законодательстве. Современный правовой статус помощников и советников в России сформировался в 1990-е годы с принятием Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995) и последующего закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004). В 2000-е годы была введена категория «помощники (советники)» как одна из групп должностей государственной гражданской службы.

Правовой статус и классификация

Категории в государственной гражданской службе РФ

Согласно Федеральному закону № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», должности государственной гражданской службы подразделяются на категории. Категория «помощники (советники)» (категория «А») включает должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности (например, Президенту РФ, Председателю Правительства, министрам, руководителям федеральных служб и агентств), а также руководителям государственных органов в реализации их полномочий. Помощники (советники) назначаются на срок полномочий соответствующего руководителя и освобождаются от должности вместе с ним, если иное не установлено законом.

Виды и уровни

В зависимости от уровня органа власти и круга обязанностей выделяют:

• Помощники Президента Российской Федерации — высшие государственные должности, обеспечивающие деятельность главы государства. Они курируют определённые направления внутренней и внешней политики, готовят аналитические записки, участвуют в подготовке указов и распоряжений.
• Советники Президента Российской Федерации — аналогичная категория, но с акцентом на экспертно-аналитическую работу. В отличие от помощников, советники могут не иметь прямого доступа к оперативному управлению, но обладают правом давать рекомендации по широкому кругу вопросов.
• Помощники (советники) Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства, федеральных министров — обеспечивают работу руководителей федеральных органов исполнительной власти.
• Помощники (советники) руководителей региональных органов власти — аналогичные должности на уровне субъектов РФ (губернаторов, председателей правительств регионов, министров региональных правительств).
• Помощники (советники) руководителей муниципальных образований — существуют на муниципальном уровне, хотя их правовой статус может регулироваться местными нормативными актами.

Отличие от других должностей

Помощники (советники) отличаются от заместителей руководителя тем, что не имеют права подписывать документы от имени органа власти, не обладают дисциплинарной властью в отношении сотрудников ведомства и не несут прямой ответственности за результаты работы структурных подразделений. Их основная функция — обеспечение персональной работы руководителя, а не управление аппаратом. Вместе с тем, в силу близости к первому лицу, помощники (советники) часто обладают значительным неформальным влиянием.

Функции и обязанности

Основные направления деятельности

Круг обязанностей помощника (советника) определяется руководителем и может включать:

• Информационно-аналитическое обеспечение: сбор, обработка и анализ информации по порученным направлениям; подготовка аналитических записок, обзоров, дайджестов; мониторинг ситуации в курируемой сфере.
• Экспертная поддержка: проведение экспертизы проектов документов (указов, постановлений, законопроектов), подготовка заключений и рекомендаций.
• Организационное обеспечение: планирование рабочего графика руководителя, организация встреч, совещаний, поездок; подготовка повесток дня и материалов к мероприятиям.
• Коммуникационная функция: взаимодействие с другими органами власти, общественными организациями, экспертами; подготовка проектов ответов на обращения граждан и организаций.
• Представительская функция: в отдельных случаях помощник (советник) может представлять руководителя на мероприятиях, совещаниях или переговорах, действуя по его поручению.

Специфика работы

Работа помощника (советника) требует высокой квалификации, стрессоустойчивости, умения работать с большими объёмами информации в условиях дефицита времени. Как правило, помощники (советники) имеют профильное образование (юридическое, экономическое, политическое) и опыт работы в государственных органах или смежных сферах. Для должностей помощников Президента и Председателя Правительства нередко устанавливаются дополнительные требования к стажу и наличию допуска к государственной тайне.

Применение в различных сферах

В государственном управлении

Основная сфера применения института помощников (советников) — органы государственной власти всех уровней. В России насчитывается несколько сотен должностей данной категории на федеральном уровне и несколько тысяч — на региональном. Они являются неотъемлемой частью аппарата управления, обеспечивая оперативную связь между руководителем и подведомственными структурами.

В корпоративном секторе

Аналогичный институт существует в крупных коммерческих и государственных корпорациях. Должности «помощник генерального директора», «советник президента компании» предусматривают выполнение схожих функций: подготовка решений, координация работы подразделений, выполнение специальных поручений. В отличие от государственной службы, корпоративные помощники (советники) часто имеют более широкие полномочия и могут участвовать в оперативном управлении.

В международных организациях

В структурах ООН, Европейского союза, СНГ и других международных организаций существуют должности специальных советников, помощников генеральных секретарей и комиссаров. Их функции аналогичны — обеспечение деятельности высших должностных лиц организации.

Критика и проблемы

Неформальное влияние и непрозрачность

Одной из основных проблем института помощников (советников) является его потенциальная непрозрачность. Поскольку помощники не всегда являются публичными фигурами и не несут прямой ответственности за результаты работы ведомства, их деятельность может быть менее подконтрольна обществу и надзорным органам. В ряде случаев помощники (советники) приобретают неформальное влияние, превышающее их формальные полномочия, что может приводить к злоупотреблениям.

Дублирование функций

Критики отмечают, что в некоторых органах власти численность помощников и советников избыточна, что приводит к дублированию функций с заместителями руководителя и профильными департаментами. Это может снижать эффективность управления и увеличивать бюрократические издержки.

Политическая ангажированность

Назначение на должности помощников (советников) часто происходит по принципу личной лояльности, а не профессиональной компетенции. Это может приводить к тому, что на ключевых позициях оказываются лица, не обладающие необходимыми знаниями и опытом, но имеющие связи с руководителем. В условиях политической конкуренции это может способствовать формированию «теневых» центров власти.

Интересные факты

• В истории России известны случаи, когда помощники (советники) руководителей государства играли ключевую роль в принятии важнейших решений. Например, помощник президента Бориса Ельцина по национальной безопасности Юрий Батурин участвовал в разработке концепции внешней политики России в 1990-е годы.
• В некоторых странах (например, в США) институт помощников (советников) президента является более формализованным и публичным: помощники по национальной безопасности, по экономической политике и другие регулярно выступают на брифингах и дают интервью.
• В России должность «советник Президента» может быть как штатной (государственная гражданская служба), так и внештатной (на общественных началах). Внештатные советники не получают заработной платы из бюджета, но могут иметь доступ к информации и участвовать в работе консультативных органов.

Источники

• Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
• Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».
• Указ Президента РФ от 11.01.1995 № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» (с изменениями).
• Конституция Российской Федерации (статьи, определяющие статус Администрации Президента).
• Научные статьи и монографии по теории государственного управления (например, работы А. В. Оболонского, В. Д. Граждана).