Публично-правовое образование

Публично-правовое образование — это территориальная единица, обладающая публичной властью и выступающая в качестве субъекта права в отношениях, регулируемых публичным и частным правом. В отличие от частных лиц (граждан и юридических лиц), публично-правовые образования создаются не для извлечения прибыли, а для осуществления функций государственного управления, предоставления общественных благ и реализации властных полномочий. К ним относятся государства, субъекты федераций, муниципальные образования, а также некоторые межгосударственные объединения.

Признаки и правовая природа

Публично-правовые образования обладают рядом отличительных признаков, выделяющих их среди других участников правоотношений:

• Территориальная основа. Каждое образование имеет строго определённые границы, в пределах которых осуществляется его юрисдикция.
• Публичная власть. Образование наделено правом принимать нормативные правовые акты, обязательные для исполнения на своей территории, применять меры принуждения и устанавливать налоги и сборы.
• Суверенитет (для государств). Государство обладает верховенством на своей территории и независимостью в международных отношениях. Субъекты федерации и муниципалитеты обладают ограниченной автономией.
• Имущественная обособленность. Публично-правовые образования имеют собственное имущество (государственная или муниципальная казна), которое не закреплено за подведомственными предприятиями и учреждениями.
• Целевая правоспособность. Правоспособность публично-правовых образований является специальной: они могут вступать в правоотношения только для достижения публичных целей (управление, оборона, социальное обеспечение, развитие инфраструктуры).

Виды публично-правовых образований

В юридической науке и законодательстве выделяют несколько уровней публично-правовых образований, различающихся объёмом властных полномочий и правовым статусом.

Государства

Государство является основным и наиболее полным видом публично-правового образования. Оно обладает суверенитетом, имеет собственную правовую систему, армию, валюту и выступает субъектом как внутреннего, так и международного права. В Российской Федерации государство как субъект права представлено Российской Федерацией.

Субъекты федерации

В федеративных государствах (Россия, США, Германия, Индия) публично-правовыми образованиями являются субъекты федерации — республики, края, области, штаты, земли. Они обладают собственной конституцией или уставом, законодательными и исполнительными органами власти, а также правом издавать региональные законы в пределах своей компетенции. Субъекты федерации не являются суверенными, но имеют значительную степень самостоятельности.

Муниципальные образования

Муниципальные образования (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа) — это публично-правовые образования, созданные для решения вопросов местного значения. Они не входят в систему государственной власти, но осуществляют властные полномочия на своей территории. К их ведению относятся: управление муниципальной собственностью, местный бюджет, благоустройство, транспорт, образование (школы), здравоохранение (поликлиники) и жилищно-коммунальное хозяйство.

Межгосударственные и надгосударственные образования

В международном праве к публично-правовым образованиям относят также союзы государств (конфедерации), международные организации (ООН, ЮНЕСКО) и наднациональные объединения (например, Европейский союз). Они создаются на основе договоров между государствами и обладают ограниченной правосубъектностью, позволяющей им выступать в международных отношениях от имени своих членов.

Правовой статус в Российской Федерации

В российской правовой системе публично-правовые образования делятся на три уровня: Российская Федерация (федеральный уровень), субъекты РФ (региональный уровень) и муниципальные образования (местный уровень). Правовой статус каждого из них закреплён в Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других нормативных актах.

Российская Федерация

Российская Федерация выступает в гражданско-правовых отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. От имени государства права и обязанности осуществляют органы государственной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, Центральный банк РФ). Федерация является собственником федерального имущества, отвечает по своим обязательствам средствами федерального бюджета и выступает в суде в качестве истца или ответчика.

Субъекты РФ

Субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) обладают собственной правовой системой и бюджетом. От их имени выступают региональные органы власти (губернаторы, правительства, законодательные собрания). Субъекты РФ несут ответственность по своим долгам и обязательствам, но не отвечают по долгам Российской Федерации и муниципальных образований.

Муниципальные образования

Муниципальные образования (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения) являются наименьшим звеном публичной власти. Они решают вопросы местного значения: содержание дорог, уборка мусора, организация досуга, предоставление муниципальных услуг. Муниципальные образования имеют собственный бюджет, муниципальную собственность и могут создавать муниципальные предприятия.

Участие в гражданско-правовых отношениях

Публично-правовые образования активно участвуют в гражданском обороте. Они могут быть собственниками имущества, заключать договоры (аренды, купли-продажи, подряда), выступать заказчиками по государственным и муниципальным контрактам, а также быть участниками корпоративных отношений (например, акционерами в компаниях с государственным участием). Особенность их участия в гражданском обороте заключается в том, что они не могут быть признаны банкротами, а их имущество (казна) защищено от взыскания по обязательствам подведомственных им учреждений.

Ответственность публично-правовых образований

Публично-правовые образования несут гражданско-правовую ответственность за вред, причинённый незаконными действиями (или бездействием) их органов и должностных лиц. Вред, причинённый гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, подлежит возмещению за счёт соответствующей казны (федеральной, региональной или муниципальной). Это правило закреплено в статье 1069 Гражданского кодекса РФ. Кроме того, государство несёт ответственность за вред, причинённый незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (статья 1070 ГК РФ).

Критика и дискуссионные вопросы

В юридической науке существуют дискуссии относительно правовой природы публично-правовых образований. Некоторые учёные считают их разновидностью юридических лиц, другие — особыми субъектами права, не сводимыми к юридическим лицам. Основной аргумент противников признания публично-правовых образований юридическими лицами заключается в том, что они обладают властными полномочиями, не свойственными обычным организациям. Кроме того, критике подвергается механизм ответственности публично-правовых образований: на практике взыскать убытки с государства или муниципалитета бывает крайне сложно из-за бюрократических процедур и ограниченности бюджетных средств.

Источники

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (гл. 5 «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством»).
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Суханов Е. А. Гражданское право: учебник. В 4 т. Т. 1. — М.: Статут, 2019.
5. Чиркин В. Е. Публично-правовое образование: понятие и виды // Государство и право. — 2010. — № 6. — С. 5–12.