Сенат

Сенат — один из высших органов государственной власти, как правило, верхняя палата законодательного собрания (парламента) в странах с двухпалатной системой, либо высший государственный совет, выполняющий законосовещательные, судебные или административные функции. Термин происходит от латинского senatus, что в свою очередь связано со словом senex («старец»). Исторически название восходит к Древнему Риму, где Сенат был высшим советом, игравшим ключевую роль в управлении государством. В современном мире сенаты существуют в различных формах и с разными полномочиями, адаптированными под конкретные политические системы.

История

Античный Рим

Римский сенат возник в период царской эпохи (VIII век до н. э.) как совет старейшин патрицианских родов. Первоначально он назначался царём и имел консультативные функции. После изгнания последнего царя (510 год до н. э.) и установления Республики Сенат стал центральным органом власти, управлявшим финансами, внешней политикой, религиозными делами и контролировавшим деятельность магистратов. В его состав входили бывшие консулы, преторы и другие высшие должностные лица (так называемые vir consularis). В период принципата (с I века до н. э.) власть Сената формально сохранялась, но фактически была подчинена императору. В эпоху домината (с III века н. э.) он окончательно превратился в декоративный орган. Восточная Римская империя (Византия) сохраняла сенат до XIII века, хотя его роль была минимальной.

Средневековье и Новое время

В средневековой Европе сенатами называли городские советы в городах-государствах Италии (например, Венецианский сенат) и в Венгрии. Однако наиболее известное историческое развитие сенат получил в эпоху абсолютизма. В России в 1711 году Пётр I учредил Правительствующий сенат как высший государственный орган, заменивший Боярскую думу. Сенат обладал административными, законосовещательными и судебными полномочиями, а также осуществлял контроль за чиновниками. При последующих императорах его роль менялась: при Екатерине II он был реформирован, при Павле I ослаблен, при Александре I и Николае I вновь обрёл значение как высшая судебная инстанция и орган надзора за законностью. С учреждением Государственной думы в 1906 году Сенат стал выполнять функции верховного кассационного суда и высшего административного суда Российской империи.

XIX—XX века

В XIX веке двухпалатная система с сенатом стала распространяться в парламентах разных стран, особенно в тех, которые перенимали модель США. В США Сенат был создан в 1789 году как верхняя палата Конгресса, представлявшая интересы штатов. В XX веке, с распространением демократии, сенаты появились или были реформированы во многих странах Европы, Латинской Америки, Азии и Африки.

Виды сенатов

Современные сенаты можно классифицировать по нескольким признакам.

По способу формирования

• Назначаемые сенаты — члены назначаются главой государства, правительством или иными органами (например, Сенат Канады, Сенат Италии частично, Сенат Ирландии). В странах Британского Содружества часто сохраняется назначение генерал-губернатором.
• Избираемые сенаты — члены избираются населением. Применяются разные системы: прямое голосование (США, Франция после реформы 2011 года, Бразилия) или многоступенчатые выборы (Франция до реформы, где сенаторов избирают коллегии выборщиков — депутаты, региональные и муниципальные советы).
• Смешанные сенаты — часть членов избирается, часть назначается или занимает места по должности (например, Сенат Испании, где часть сенаторов избирается, а часть назначается от автономных сообществ).

По полномочиям

• Законодательные сенаты — совместно с нижней палатой принимают законы. Обычно имеют право вето, которое может быть преодолено нижней палатой. В федеративных государствах (США, Германия — Бундесрат, который по сути является аналогом сената, Россия — Совет Федерации) сенат представляет интересы субъектов федерации и имеет особые полномочия в вопросах изменения границ, введения чрезвычайного положения и утверждения некоторых назначений.
• Совет олигархический / верхняя палата с особыми функциями — может иметь право налагать вето на законы, ратифицировать международные договоры, утверждать назначения ключевых чиновников (верховные судьи, послы, министры). Пример: Сенат США, помимо законодательной деятельности, утверждает федеральных судей, его согласие требуется для назначения членов Кабинета.
• Консультативные сенаты — выполняют функции совещательного органа, их мнение необязательно для исполнения (например, Сенат Франции в некоторых вопросах, хотя в целом он обладает законодательными полномочиями).

По представительству субъектов федерации

В федеративных государствах сенат образуется на паритетной основе от каждого субъекта федерации независимо от численности населения (США — два сенатора от штата, Россия — два представителя от каждого региона, Германия — земельные министры в Бундесрате, количество которых варьируется в зависимости от численности населения земли). В унитарных государствах (Италия, Франция, Испания) сенат может представлять регионы или территориальные сообщества.

Сенат в России

Правительствующий сенат (1711–1917)

Пётр I учредил Сенат 22 февраля (5 марта) 1711 года как временный орган на время своего отсутствия. Однако уже к 1712 году он стал постоянно действующим высшим органом управления. В его компетенцию входили вопросы законодательства (Сенат мог издавать указы по текущим вопросам), администрации, финансов, суда и контроля над госаппаратом. В 1722 году при Сенате были созданы должности генерал-прокурора и обер-прокуроров, осуществлявших надзор за его деятельностью.

При преемниках Петра I Сенат неоднократно реформировался. В 1763 году Екатерина II разделила Сенат на шесть департаментов с чётко определёнными функциями: три в Санкт-Петербурге (законодательные, судебные и административные дела) и один в Москве (судебные дела). В XIX веке Сенат окончательно превратился в высшую судебную инстанцию — Кассационный и Апелляционный суд. После Октябрьской революции 1917 года Правительствующий сенат был упразднён Декретом о суде № 1 22 ноября (5 декабря) 1917 года.

Совет Федерации (с 1993 года)

В современной России двухпалатный парламент — Федеральное Собрание — состоит из Государственной думы (нижняя палата) и Совета Федерации (верхняя палата). Хотя термин «Сенат» в Конституции не используется, часто в публицистике и историческом контексте Совет Федерации называют сенатом, а его членов — сенаторами. Формально же, согласно закону, члены Совета Федерации называются «сенаторами Российской Федерации». Совет Федерации формируется по принципу двух представителей от каждого субъекта РФ: один от законодательной, один от исполнительной власти региона. Срок полномочий сенаторов совпадает со сроком полномочий назначившего их органа. Полномочия Совета Федерации включают: утверждение границ между субъектами, указов Президента о введении чрезвычайного или военного положения, назначение выборов Президента, назначение на должности Генерального прокурора и судей высших судов, а также отрешение Президента от должности.

Сенат в других странах

США

Сенат США — верхняя палата Конгресса, одна из старейших непрерывно действующих законодательных ассамблей в мире. Состоит из 100 членов (по два от каждого штата), избираемых на шестилетний срок. Сенат обладает значительными полномочиями: утверждает международные договоры (двумя третями голосов), подтверждает назначения президента (члены Кабинета, федеральные судьи, послы), ратифицирует договоры, может инициировать импичмент (для смещения президента, членов правительства и федеральных судей). Каждый сенатор имеет право вето на назначения из своего штата (так называемый «джентльменский либеральный обычай»). Лидером Сената является вице-президент США, который председательствует, но голосует только при равенстве голосов (отсутствие права решающего голоса). Сенат США считается одним из самых могущественных верхних палат в мире.

Франция

Сенат Франции — верхняя палата французского парламента. Состоит из 348 сенаторов, избираемых на шесть лет непрямыми выборами коллегией выборщиков (депутаты Национального собрания, региональные и муниципальные советники). Сенаторы представляют территориальные коллективы Франции. Сенат обладает равными с Национальным собранием законодательными полномочиями, за исключением того, что окончательное решение по обычному закону остаётся за нижней палатой, если согласительная комиссия не достигла результата. Однако для органических законов (например, о статусе судей) и бюджетных законов правительство обязано учитывать мнение Сената. Сенат также играет роль в защите территориальных интересов. В Третьей республике, до упразднения в 1940 году, Сенат избирался на девять лет и обладал правом абсолютного вето.

Италия

Сенат Итальянской Республики — верхняя палата итальянского парламента. До конституционной реформы 2020 года (принятой на референдуме) состоял из 315 сенаторов, избираемых населением на пять лет, и пожизненных сенаторов (по назначению президента). С 2020 года количество сенаторов сокращено до 200 (с возможностью пожизненных), а возрастной ценз для голосования за Сенат снижен до 18 лет (ранее было 25). Сенат имеет равные законодательные полномочия с Палатой депутатов (симметричный двухпалатный парламент). Для принятия закона требуется одобрение обеих палат. Сенат также может отправлять вотум недоверия правительству.

Германия

Бундесрат — не сенат в буквальном смысле, однако выполняет функции верхней палаты и совета земель. Он представляет интересы земель (субъектов федерации). Члены Бундесрата не избираются, а назначаются правительствами земель (как правило, премьер-министр и министры). Количество представителей от каждой земли зависит от её населения (от 3 до 6 голосов). Бундесрат имеет право вето на законы, затрагивающие интересы земель (большинство законов требуют его одобрения). Кроме того, он может влиять на законодательство через согласительные процедуры. Бундесрат — один из самых влиятельных верхних палат в мире, так как его вето может быть абсолютным или относительным.

Соединённое Королевство

До 1999 года в Великобритании существовала Палата лордов, которая исторически называлась сенатом, но не избиралась, а состояла из наследственных пэров, духовных лордов и пожизненных пэров. После реформы 1999 года большинство наследственных пэров были лишены права автоматического членства, и в настоящее время Палата лордов состоит почти исключительно из пожизненных пэров, назначаемых монархом по совету премьер-министра. Функции Палаты лордов — законодательное рассмотрение и доработка законопроектов, принятых Палатой общин (право отлагательного вето), выполнение судебных функций (ранее высшая судебная инстанция, с 2009 года судебные функции переданы Верховному суду). Хотя формально это не сенат, по сути это верхняя палата с серьёзными полномочиями.

Критика и проблемы

Сенаты нередко подвергаются критике:

• Медлительность и непропорциональное представительство. Верхние палаты часто создаются для замедления законодательного процесса, что может приводить к политическим блокадам. В федеративных системах (США, Германия) представительство от малонаселённых штатов или земель может быть непропорционально велико, что искажает принцип «один человек — один голос». В США, например, Калифорния с населением 39 млн человек имеет двух сенаторов, как и Вайоминг с 580 тыс. жителей.
• Антидемократичность. В странах, где сенаторы назначаются, а не избираются, орган может восприниматься как элитистский и неподконтрольный обществу.
• Дублирование работы. В системах с симметричной двухпалатностью (Италия) возникает дублирование работы нижней палаты, что удлиняет законотворческий процесс без явного улучшения качества законов.
• Угроза политической стабильности. В некоторых странах сенат может блокировать ключевые решения правительства, что приводит к конституционным кризисам.

Интересные факты

• Самое маленькое количество сенаторов в мире — 22 (Сенат Сент-Китса и Невиса), самое большое — 100 (в США).
• В Канаде сенат называется «Сенат Канады», а его члены — «сенаторами». Они назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра и сохраняют должность до 75 лет.
• В одной из бывших советских республик — Казахстане — верхняя палата парламента тоже называется Сенатом. Он состоит из 49 депутатов: по 2 от каждой области и города республиканского значения, избираемых депутатами маслихатов (местных представительных органов), а также 15 сенаторов, назначаемых президентом.
• В Средние века термин «сенат» использовался также для обозначения городских советов в итальянских городах-республиках (Венецианский сенат, Генуэзский сенат), которые обладали судебной и административной властью.

Источники

• Конституция Российской Федерации (статьи 94, 95, 102–103).
• Конституция Соединённых Штатов Америки (Статья I, разд. 3).
• «История государства и права зарубежных стран» под ред. О. А. Жидкова, Н. А. Крашенинниковой (учебник для вузов, 2019).
• «Правительствующий сенат в царствование Екатерины II» (статья, 2018, журнал «Вопросы истории»).
• Бюро демократических институтов и прав человека ОБСЕ «Руководство по демократическим парламентским процедурам» (2022).
• Статья «Сенат» в Большой российской энциклопедии (2017).