Совет Федерации Федерального Собрания РФ

Совет Федерации Федерального Собрания РФ — это верхняя палата Федерального Собрания Российской Федерации, постоянно действующий законодательный и представительный орган государственной власти. Совет Федерации формируется на основе конституционного принципа представительства субъектов Российской Федерации: в него входят по два представителя от каждого из 89 субъектов РФ (по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти), а также представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ (не более 30 человек, из которых 7 могут быть назначены пожизненно). Палата обладает особыми полномочиями, закреплёнными в Конституции РФ, включая утверждение изменения границ между субъектами, назначение выборов Президента РФ, отрешение его от должности, назначение на должности судей высших судов, Генерального прокурора РФ и Председателя Счётной палаты РФ.

История

Предшественники и создание

Идея двухпалатного парламента в России восходит к дореволюционному периоду: Государственная дума и Государственный совет Российской империи (1906–1917) выполняли функции нижней и верхней палат соответственно. В советский период высшим органом государственной власти был однопалатный Верховный Совет СССР, а в РСФСР — Верховный Совет РСФСР. После распада СССР и принятия Конституции РФ 1993 года была введена двухпалатная структура Федерального Собрания: Государственная Дума (нижняя палата) и Совет Федерации (верхняя палата). Первый состав Совета Федерации был сформирован в январе 1994 года на основе временного Положения о выборах депутатов Совета Федерации, утверждённого Указом Президента РФ. Выборы проводились по мажоритарной системе: от каждого субъекта РФ избирались два депутата сроком на два года.

Реформы формирования (1995–2020)

С 1995 года по 2000 год Совет Федерации формировался по должности: в него входили глава законодательного органа и глава исполнительной власти каждого субъекта РФ (губернатор и председатель регионального парламента). Это делало палату органом, состоящим из высших должностных лиц регионов, что обеспечивало прямую связь с субъектами. В 2000 году, после федеративной реформы, порядок изменился: губернаторов и председателей региональных парламентов заменили назначаемые представители. С 2002 года вступил в силу Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который установил, что представитель от законодательного органа субъекта избирается этим органом, а от исполнительного — назначается высшим должностным лицом субъекта (губернатором). Срок полномочий представителей — на срок полномочий назначившего их органа. В 2012 году были внесены поправки, усиливающие требования к кандидатам: возраст не менее 30 лет, постоянное проживание на территории субъекта не менее 5 лет, отсутствие иностранного гражданства или вида на жительство. В 2020 году, после принятия поправок к Конституции РФ, Президент РФ получил право назначать в Совет Федерации до 30 представителей, из которых 7 могут быть назначены пожизненно. Это расширило представительство федерального центра в палате.

Современный этап

По состоянию на 2025 год Совет Федерации состоит из 178 членов (по два от каждого из 89 субъектов РФ, включая новые регионы — Донецкую и Луганскую Народные Республики, Запорожскую и Херсонскую области, а также город федерального значения Севастополь и Республику Крым), а также 30 представителей, назначенных Президентом РФ. Председателем Совета Федерации с 2011 года является Валентина Ивановна Матвиенко (переизбрана в 2021 году). Палата заседает в Москве в здании на Большой Дмитровке, 26 (бывшее здание Госстроя СССР).

Порядок формирования

Представительство от субъектов РФ

Согласно Федеральному закону от 22 декабря 2020 года № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», каждый субъект РФ направляет в палату двух представителей:

• От законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта — кандидат избирается депутатами регионального парламента. Кандидатуру вносит председатель законодательного органа или группа депутатов (не менее одной трети). Решение принимается большинством голосов от установленного числа депутатов.
• От исполнительного органа государственной власти субъекта — кандидат назначается высшим должностным лицом субъекта (губернатором, главой республики) на срок его полномочий. Назначение оформляется указом.

Требования к кандидатам:

• Гражданство РФ (исключительно российское, без второго гражданства или вида на жительство в иностранном государстве).
• Возраст не менее 30 лет.
• Постоянное проживание на территории соответствующего субъекта РФ не менее 5 лет до дня выдвижения (исключение — для лиц, имеющих государственные награды, учёные степени, опыт работы в федеральных органах власти не менее 5 лет, а также для бывших президентов РФ).
• Отсутствие судимости за тяжкие и особо тяжкие преступления, а также за экстремистские преступления (в соответствии с законодательством РФ).
• Наличие высшего образования.

Представители Российской Федерации

Президент РФ может назначить до 30 представителей в Совет Федерации, из которых не более 7 могут быть назначены пожизненно. Пожизненные сенаторы назначаются указом Президента и сохраняют полномочия до конца жизни (за исключением случаев добровольной отставки или утраты гражданства РФ). Эта норма была введена поправками к Конституции 2020 года. Назначение производится после консультаций с политическими партиями и общественными организациями. Первыми пожизненными сенаторами стали: бывший министр юстиции РФ Сергей Вадимович Степашин (назначен в 2020 году) и бывший председатель Конституционного Суда РФ Валерий Дмитриевич Зорькин (назначен в 2021 году). Также Президент вправе назначить до 23 сенаторов на срок своих полномочий (без пожизненного статуса).

Срок полномочий

Полномочия члена Совета Федерации от субъекта РФ начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются с момента начала полномочий нового состава соответствующего органа власти субъекта. Для представителей, назначенных Президентом, срок полномочий — на срок полномочий Президента (6 лет), если иное не установлено указом. Для пожизненных сенаторов — бессрочно.

Полномочия

Законодательные полномочия

Совет Федерации участвует в законодательном процессе наравне с Государственной Думой. Основные этапы:

• Рассмотрение федеральных законов, принятых Государственной Думой. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты (или если в течение 14 дней он не был рассмотрен — молчаливое одобрение).
• Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы РФ; войны и мира.
• Отклонение закона: если Совет Федерации отклоняет закон, создаётся согласительная комиссия из представителей обеих палат для преодоления разногласий. Если комиссия не достигает компромисса, закон возвращается в Государственную Думу для повторного рассмотрения. Для преодоления вето Совета Федерации требуется не менее двух третей голосов депутатов Государственной Думы.

Конституционные полномочия

Совет Федерации обладает рядом исключительных полномочий, закреплённых в статье 102 Конституции РФ:

• Утверждение изменения границ между субъектами РФ — с согласия соответствующих субъектов.
• Утверждение указов Президента РФ о введении военного положения (в случае агрессии или угрозы агрессии против РФ).
• Утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного положения (в случае стихийных бедствий, массовых беспорядков и т.д.).
• Решение вопроса о возможности использования Вооружённых Сил РФ за пределами территории РФ (например, для участия в миротворческих операциях).
• Назначение выборов Президента РФ (как очередных, так и досрочных).
• Отрешение Президента РФ от должности — процедура импичмента: после выдвижения обвинения Государственной Думой (две трети голосов) и заключения Верховного Суда РФ о наличии признаков преступления, Совет Федерации принимает решение об отрешении (две трети голосов) в течение трёх месяцев.
• Назначение на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ (по представлению Президента РФ).
• Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ (по представлению Президента РФ).
• Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счётной палаты РФ и половины её аудиторов (по представлению Президента РФ).
• Назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счётной палаты РФ (по представлению Президента РФ).

Кадровые полномочия

Палата назначает на должности:

• Председателя, заместителя Председателя и судей Конституционного Суда РФ.
• Председателя, первого заместителя, заместителей Председателя и судей Верховного Суда РФ.
• Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счётной палаты РФ (половина состава).
• Генерального прокурора РФ и его заместителей.
• Заместителя Председателя Счётной палаты РФ.
• Членов Центральной избирательной комиссии РФ (часть состава).

Контрольные полномочия

Совет Федерации осуществляет парламентский контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, включая:

• Заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка.
• Заслушивание отчётов Председателя Счётной палаты РФ.
• Парламентские расследования (совместно с Государственной Думой) по фактам грубых нарушений прав человека, природных и техногенных катастроф.
• Контроль за соблюдением федерального законодательства на территории субъектов РФ (через Комитет по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера).

Структура и организация работы

Руководство

Совет Федерации возглавляет Председатель, избираемый членами палаты из своего состава тайным голосованием. Председатель имеет трёх первых заместителей и несколько заместителей (обычно 5–7). С 2011 года Председателем является Валентина Ивановна Матвиенко. Первые заместители: Андрей Владимирович Яцкин (с 2020 года), Николай Алексеевич Журавлёв (с 2020 года), Владимир Владимирович Кириллов (с 2023 года). Заместители: Галина Николаевна Карелова, Инна Юрьевна Святенко, Юрий Леонидович Воробьёв, Константин Иосифович Косачёв, Дмитрий Фёдорович Мезенцев.

Комитеты и комиссии

В Совете Федерации действуют постоянные комитеты и комиссии, отвечающие за определённые сферы государственной политики. По состоянию на 2025 год насчитывается 10 комитетов и 5 комиссий:

• Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству (председатель — Андрей Александрович Клишас).
• Комитет по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера (председатель — Олег Владимирович Мельниченко).
• Комитет по обороне и безопасности (председатель — Виктор Николаевич Бондарев).
• Комитет по международным делам (председатель — Григорий Борисович Карасин).
• Комитет по бюджету и финансовым рынкам (председатель — Анатолий Геннадьевич Артамонов).
• Комитет по экономической политике (председатель — Андрей Николаевич Епишин).
• Комитет по социальной политике (председатель — Елена Алексеевна Перминова).
• Комитет по науке, образованию и культуре (председатель — Лилия Салаватовна Гумерова).
• Комитет по аграрно-продовольственной политике и природопользованию (председатель — Александр Петрович Двойных).
• Комитет по Регламенту и организации парламентской деятельности (председатель — Вячеслав Степанович Тимченко).

Комиссии: по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; по защите государственного суверенитета и предотвращению вмешательства во внутренние дела РФ; по мониторингу законодательства; по делам молодёжи; по информационной политике и взаимодействию со СМИ.

Заседания

Совет Федерации проводит пленарные заседания не реже одного раза в две недели (обычно по средам и пятницам). Заседания открытые, за исключением случаев, когда рассматриваются вопросы, составляющие государственную тайну. Кворум — не менее половины от общего числа членов палаты. Решения принимаются простым большинством голосов, если Конституцией не предусмотрено иное (например, для отрешения Президента от должности требуется две трети голосов). Заседания транслируются в прямом эфире на официальном сайте Совета Федерации и телеканале «Вместе-РФ».

Взаимодействие с другими органами власти

С Президентом РФ

Совет Федерации взаимодействует с Президентом РФ в рамках конституционных полномочий: утверждает указы о военном и чрезвычайном положении, назначает по представлению Президента ключевых должностных лиц (судей, Генерального прокурора, Председателя Счётной палаты). Президент вправе обращаться к Совету Федерации с ежегодными посланиями (хотя традиционно послания оглашаются на совместном заседании обеих палат Федерального Собрания). Сенаторы участвуют в консультациях при назначении Президентом глав субъектов РФ (до 2020 года — утверждение, после — консультации).

С Государственной Думой

Совет Федерации и Государственная Дума образуют единую законодательную ветвь власти. Законы, принятые Думой, направляются в Совет Федерации для одобрения. В случае разногласий создаются согласительные комиссии. Палаты совместно образуют Счётную палату РФ и Центральную избирательную комиссию РФ. Ежегодно проводится совместное заседание обеих палат для заслушивания послания Президента РФ Федеральному Собранию.

С Правительством РФ

Совет Федерации осуществляет парламентский контроль за деятельностью Правительства РФ: заслушивает отчёты министров (в рамках «правительственного часа»), рассматривает федеральные законы, инициированные Правительством, и даёт заключения на проекты федерального бюджета. Сенаторы вправе направлять парламентские запросы членам Правительства.

Критика и обсуждение

Проблема представительства

Критики отмечают, что Совет Федерации не является прямым представительством граждан, так как его члены назначаются или избираются региональными органами власти, а не населением. Это снижает степень демократической легитимности палаты. В отличие от многих федеративных государств (например, США, Германии), где верхняя палата формируется прямыми выборами или представительством от земель с равным весом, российская модель ближе к «назначенному» варианту.

Роль в законодательном процессе

Некоторые эксперты указывают на то, что Совет Федерации редко отклоняет законы, принятые Государственной Думой (менее 5% от общего числа законов). Это связывают с политической консолидацией и доминированием партии «Единая Россия» в обеих палатах, что снижает сдержки и противовесы. Однако сторонники палаты утверждают, что её основная функция — не блокирование законов, а их доработка и экспертиза.

Пожизненные сенаторы

Введение института пожизненных сенаторов в 2020 году вызвало дискуссии о соответствии принципу сменяемости власти. Противники считают, что это создаёт «элитарный клуб» и усиливает концентрацию власти в руках президентской вертикали. Сторонники указывают на опыт других стран (например, Италии, где пожизненные сенаторы существуют с 1948 года) и необходимость сохранения опыта бывших высших государственных деятелей.

Интересные факты

• Совет Федерации является единственным органом государственной власти РФ, который может отрешить Президента от должности. За всю историю России процедура импичмента инициировалась дважды (в 1999 году против Б.Н. Ельцина, в 2022 году против В.В. Путина — оба раза не была доведена до конца из-за отсутствия заключения Верховного Суда).
• Здание Совета Федерации на Большой Дмитровке ранее принадлежало Госстрою СССР. В 1994 году оно было передано Федеральному Собранию. В 2010-х годах проведена масштабная реконструкция.
• В Совете Федерации действует «Клуб сенаторов» — неформальное объединение для обсуждения актуальных политических и экономических вопросов за закрытыми дверями.
• С 2015 года Совет Федерации ведёт официальный аккаунт в социальной сети «ВКонтакте», где публикует новости и прямые трансляции заседаний.
• Самым молодым членом Совета Федерации на момент назначения (2023 год) стал Дмитрий Алексеевич Ворона (34 года), представляющий Республику Крым.

Источники

• Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года).
• Федеральный закон от 22 декабря 2020 года № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
• Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утверждён постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ).
• Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания РФ (council.gov.ru).
• Парламентское право России: учебник / под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. — М.: Юристъ, 2003.
• Конституционное право России: учебник / под ред. С.А. Авакьяна. — М.: Норма, 2022.
• Статья «Совет Федерации: история, структура, полномочия» // Журнал «Государство и право», № 4, 2021.
• Данные из открытых источников (официальные документы, публикации СМИ, аналитические доклады).