Союзный Совет

Союзный Совет — один из высших органов власти Союза Советских Социалистических Республик (СССР), входивший в структуру Верховного Совета СССР наряду с Советом Союза. Являлся палатой, представлявшей интересы союзных республик, автономных республик, автономных областей и автономных округов, обеспечивая их участие в законодательной деятельности на общесоюзном уровне. Существовал с 1936 по 1991 год, за исключением периода 1988–1989 годов, когда структура высших органов власти была реформирована.

История

Создание и конституционное закрепление

Союзный Совет был учреждён Конституцией СССР 1936 года, которая заменила систему Съездов Советов и Центрального Исполнительного Комитета (ЦИК) на двухпалатный Верховный Совет. В отличие от Совета Союза, избиравшегося по территориальным округам пропорционально численности населения, Союзный Совет формировался по национально-территориальному принципу: каждая союзная республика, независимо от размера населения, направляла в него 32 депутата, каждая автономная республика — 11 депутатов, каждая автономная область — 5 депутатов, каждый автономный округ — 1 депутата. Такая система была призвана обеспечить представительство всех национальных образований, входящих в состав СССР, и гарантировать учёт их интересов при принятии общесоюзных законов.

Функционирование в 1936–1988 годах

В период с 1936 по 1988 год Союзный Совет работал в рамках сессионной системы Верховного Совета. Сессии созывались дважды в год (Президиумом Верховного Совета), на них рассматривались и утверждались наиболее важные законы, бюджет, планы экономического развития, а также решения о внешней политике. В перерывах между сессиями законодательные полномочия осуществлял Президиум Верховного Совета. Союзный Совет, как и Совет Союза, избирал председателя и его заместителей, а также формировал постоянные комиссии (по законодательству, по бюджету, по иностранным делам, по делам молодёжи и др.), которые занимались предварительной проработкой законопроектов.

Реформа 1988–1989 годов

В ходе перестройки, начатой М. С. Горбачёвым, была проведена реформа высших органов власти. В 1988 году были внесены изменения в Конституцию СССР, и вместо Верховного Совета в прежнем виде был учреждён Съезд народных депутатов СССР. Верховный Совет стал постоянно действующим органом, избираемым Съездом. Союзный Совет как палата был упразднён, а его функции перешли к новому Верховному Совету, который также формировался по двухпалатному принципу, но с иной структурой (Совет Союза и Совет Республик). Однако в 1991 году, после августовского путча и распада СССР, система высших органов власти была окончательно демонтирована.

Структура и порядок формирования

Принцип представительства

Союзный Совет формировался исключительно на основе национально-территориального деления СССР. Количество депутатов от каждой республики или автономии было фиксированным и не зависело от численности населения. Это отличало его от Совета Союза, где депутаты избирались по территориальным округам с равной численностью избирателей. Таким образом, Союзный Совет обеспечивал квотное представительство для всех национальных образований, включая малые народы, что было уникальной чертой советской политической системы.

Выборы и срок полномочий

Депутаты Союзного Совета избирались на четыре года (с 1936 года) на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы проводились по одномандатным округам, образованным на территории соответствующих национальных образований. Кандидаты выдвигались от Коммунистической партии Советского Союза (КПСС) и общественных организаций (профсоюзов, комсомола, кооперативов), однако фактически все кандидаты проходили процедуру одобрения партийными органами. После 1977 года срок полномочий был увеличен до пяти лет.

Руководство

Союзный Совет избирал из своего состава Председателя, который вёл заседания палаты, и его заместителей. Председатель Союзного Совета, как правило, был одним из высших партийных или государственных деятелей. Кроме того, палата формировала Президиум Союзного Совета, который занимался организационными вопросами в период между сессиями.

Полномочия и функции

Законодательная деятельность

Союзный Совет обладал равными правами с Советом Союза в области законодательства. Законы считались принятыми, если они были одобрены обеими палатами. В случае разногласий между палатами создавалась согласительная комиссия, а если компромисс не достигался, вопрос выносился на повторное рассмотрение. Если и после этого согласие не было достигнуто, Президиум Верховного Совета мог распустить Верховный Совет и назначить новые выборы. На практике такие конфликты были крайне редки, так как обе палаты действовали под жёстким контролем КПСС.

Контрольные функции

Союзный Совет, совместно с Советом Союза, осуществлял контроль за деятельностью Совета Министров СССР, Верховного Суда СССР и Генерального прокурора СССР. Палата могла заслушивать отчёты министров, руководителей ведомств и других должностных лиц, а также вносить предложения об их отставке. Однако реальная власть в системе государственного управления принадлежала Политбюро ЦК КПСС, поэтому контрольные функции Верховного Совета, включая Союзный Совет, носили в значительной степени формальный характер.

Участие в формировании других органов

Союзный Совет участвовал в формировании Президиума Верховного Совета СССР, который избирался на совместном заседании обеих палат. Президиум выполнял функции коллективного главы государства в период между сессиями. Кроме того, палата утверждала назначения Председателя Совета Министров СССР, членов правительства, председателя Верховного Суда и Генерального прокурора.

Значение и критика

Роль в системе власти

Союзный Совет был важным элементом советской политической системы, обеспечивавшим формальное представительство всех национальных образований на общесоюзном уровне. Его существование подчёркивало федеративный характер СССР, закреплённый в Конституции. Однако на практике реальная власть сосредотачивалась в руках партийного аппарата, а Верховный Совет, включая обе палаты, выполнял преимущественно церемониальные и одобрительные функции. Законы и решения, как правило, предварительно разрабатывались в ЦК КПСС и Совете Министров, а затем утверждались Верховным Советом без существенных обсуждений или изменений.

Критика

Критики советской системы отмечали, что Союзный Совет, как и весь Верховный Совет, был лишён реальной законодательной и контрольной власти. Депутаты избирались на безальтернативной основе, а их деятельность была подчинена партийной дисциплине. Кроме того, система квотного представительства, хотя и гарантировала места для малых народов, не обеспечивала реального учёта их интересов, так как все решения принимались централизованно. После распада СССР опыт двухпалатного парламента с национально-территориальным представительством был частично заимствован некоторыми постсоветскими государствами, в том числе Россией (Совет Федерации), но с существенными изменениями.

Сравнение с другими палатами

Отличия от Совета Союза

Основное отличие Союзного Совета от Совета Союза заключалось в принципе формирования. Совет Союза представлял всё население СССР пропорционально численности избирателей, тогда как Союзный Совет — национальные образования. Это приводило к тому, что в Совете Союза доминировали представители крупных республик (РСФСР, Украинская ССР), а в Союзном Совете малые республики и автономии получали непропорционально большее представительство. Например, РСФСР, имевшая более половины населения СССР, в Совете Союза имела большинство депутатов, а в Союзном Совете — лишь 32 депутата, столько же, сколько, например, Эстонская ССР.

Аналоги в других странах

По своей функции Союзный Совет был близок к верхним палатам парламентов в федеративных государствах, таким как Сенат США или Бундесрат Германии. Однако в отличие от них, советский Союзный Совет не обладал правом вето на законы, принятые нижней палатой, и не имел самостоятельных полномочий в области внешней политики или назначения высших должностных лиц. Его роль была скорее символической, подчёркивающей федеративное устройство СССР.

Интересные факты

• В 1936 году, при принятии Конституции, обсуждалась идея сделать Союзный Совет палатой, представляющей только союзные республики, но в итоге было решено включить также автономные республики, области и округа.
• В 1940–1950-х годах, после присоединения Прибалтийских республик, Молдавской ССР и других территорий, количество депутатов в Союзном Совете увеличивалось, так как каждая новая республика получала свои 32 места.
• В 1989 году, после реформы, Союзный Совет был заменён Советом Республик, который формировался из расчёта 20 депутатов от каждой союзной республики и по одному от каждой автономии, что сохраняло принцип квотного представительства, но в изменённом виде.

Источники

• Конституция СССР 1936 года (глава III «Высшие органы государственной власти»).
• Конституция СССР 1977 года (глава 15 «Верховный Совет СССР»).
• Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» от 1 декабря 1988 года.
• История советского государства и права: в 3 томах / под ред. А. И. Денисова. — М.: Наука, 1985.
• Гордон Л. А., Клопов Э. В. Что это было? Размышления о предпосылках и итогах того, что случилось с нами в 30–40-е годы. — М.: Политиздат, 1989.