Целевой характер бюджетных средств¶

Целевой характер бюджетных средств — это принцип бюджетной системы, означающий, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Данный принцип закреплён в Бюджетном кодексе Российской Федерации (статья 38) и является одним из основополагающих для обеспечения законности, эффективности и результативности расходования государственных и муниципальных финансов.

¶Правовая основа и сущность принципа

Принцип целевого характера бюджетных средств в Российской Федерации установлен статьёй 38 Бюджетного кодекса РФ. Согласно этой норме, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств должны быть направлены на достижение конкретных результатов, определённых в соответствии с целями, установленными при утверждении бюджета, а также в рамках государственных (муниципальных) программ и непрограммных направлений деятельности.

Сущность принципа заключается в том, что каждый бюджетный рубль имеет строго определённое назначение. Получатель бюджетных средств (государственное или муниципальное учреждение, орган власти, иной участник бюджетного процесса) не вправе самостоятельно изменять цели расходования выделенных средств. Использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, квалифицируется как нецелевое использование бюджетных средств и влечёт административную и уголовную ответственность.

¶Классификация и механизмы реализации

¶Классификация по уровням бюджетной системы

Принцип целевого характера действует на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации:

• Федеральный бюджет — средства направляются на реализацию федеральных проектов, национальных проектов, государственных программ, содержание федеральных органов власти и учреждений.
• Региональные бюджеты (бюджеты субъектов РФ) — финансирование региональных программ, учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты, дорожного хозяйства.
• Местные бюджеты (муниципальные образования) — обеспечение деятельности школ, детских садов, библиотек, коммунальной инфраструктуры, благоустройства.

¶Механизмы обеспечения целевого характера

1. Бюджетная роспись — документ, который детализирует показатели бюджета по распорядителям и получателям бюджетных средств, а также по кодам бюджетной классификации. Бюджетная роспись составляется финансовым органом (например, Министерством финансов РФ) и утверждается руководителем этого органа.
2. Лимиты бюджетных обязательств — объём прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году. Лимиты доводятся до получателей средств через казначейскую систему.
3. Коды бюджетной классификации — система группировки доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета. Каждый код соответствует конкретной цели (например, код 0701 — «Общегосударственные вопросы», код 1003 — «Социальное обеспечение населения»). При осуществлении расходов получатель обязан указывать правильный код, соответствующий цели расходования.
4. Казначейское сопровождение — процедура, при которой Федеральное казначейство (или его территориальные органы) осуществляет контроль за целевым использованием средств, выделенных на реализацию государственных контрактов, субсидий, бюджетных инвестиций. Средства перечисляются на лицевые счета, открытые в казначействе, и списываются только после подтверждения целевого назначения платежа.
5. Санкционирование расходов — этап исполнения бюджета, на котором финансовый орган проверяет соответствие заявки на финансирование утверждённой бюджетной росписи и лимитам бюджетных обязательств. Без положительного решения о санкционировании расходование средств невозможно.

¶Ответственность за нарушение принципа целевого характера

Нецелевое использование бюджетных средств является одним из наиболее серьёзных нарушений бюджетного законодательства. В Российской Федерации за него предусмотрена административная и уголовная ответственность.

¶Административная ответственность

Статья 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) устанавливает штрафы:

• для должностных лиц — от 20 000 до 50 000 рублей или дисквалификация на срок от одного года до трёх лет;
• для юридических лиц — от 5% до 25% суммы средств, полученных из бюджета, использованных не по целевому назначению.

¶Уголовная ответственность

Статья 285.1 Уголовного кодекса РФ предусматривает наказание за нецелевое расходование бюджетных средств в крупном и особо крупном размере:

• крупный размер (свыше 1,5 млн рублей) — штраф до 300 000 рублей, либо принудительные работы до двух лет, либо лишение свободы до двух лет;
• особо крупный размер (свыше 7,5 млн рублей) — штраф до 500 000 рублей, либо принудительные работы до пяти лет, либо лишение свободы до пяти лет.

Кроме того, нецелевое использование средств может повлечь возврат средств в бюджет, расторжение государственных контрактов, а также включение организации в реестр недобросовестных поставщиков.

¶Примеры применения принципа

¶Государственные программы

В Российской Федерации реализуются десятки государственных программ, каждая из которых имеет строго определённые цели и показатели. Например, государственная программа «Развитие здравоохранения» включает подпрограммы «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни», «Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи» и другие. Средства, выделенные на каждую подпрограмму, могут расходоваться исключительно на мероприятия, предусмотренные её паспортом.

¶Национальные проекты

С 2019 года в России реализуются национальные проекты по 12 стратегическим направлениям (демография, здравоохранение, образование, жильё и городская среда, экология, безопасные качественные дороги, производительность труда, наука, цифровая экономика, культура, малое и среднее предпринимательство, международная кооперация и экспорт). Каждый национальный проект имеет федеральные проекты, паспорта которых содержат конкретные цели, объёмы финансирования и целевые показатели. Например, в рамках национального проекта «Безопасные качественные дороги» средства могут направляться только на ремонт и строительство дорог, установку дорожных знаков, светофоров, обустройство пешеходных переходов — но не на, скажем, строительство больниц.

¶Субсидии и гранты

При предоставлении субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг, а также некоммерческим организациям, в договоре (соглашении) обязательно указываются цели, на которые могут быть израсходованы средства. Например, субсидия на поддержку сельскохозяйственных производителей может быть направлена только на приобретение семян, удобрений, техники, а не на выплату заработной платы административному персоналу. Нарушение этого условия влечёт возврат субсидии.

¶Критика и сложности реализации

Принцип целевого характера бюджетных средств, несмотря на свою важность, сталкивается с рядом практических проблем:

1. Избыточная детализация — чрезмерно дробное целевое назначение средств может приводить к тому, что у получателей не остаётся гибкости для оперативного решения текущих задач. В результате средства могут оставаться неиспользованными на конец финансового года, что снижает эффективность бюджетных расходов.
2. Задержки в финансировании — процедуры санкционирования и казначейского сопровождения увеличивают время прохождения средств от бюджета до конечного получателя, что может замедлять реализацию проектов.
3. Риски формального подхода — в ряде случаев получатели средств стремятся «освоить» бюджет любой ценой, даже если это не соответствует реальным потребностям, из-за опасений возврата неиспользованных средств. Это может приводить к неэффективным закупкам.
4. Сложность контроля — при большом объёме бюджетных операций (миллионы платежей в год) обеспечить полный контроль за целевым использованием каждого рубля практически невозможно. Контрольные органы (Счётная палата РФ, Федеральное казначейство, Росфинмониторинг) выявляют лишь часть нарушений.

¶Международная практика

Принцип целевого характера бюджетных средств является общепринятым в бюджетных системах большинства стран мира. В странах ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) он реализуется через программно-целевое бюджетирование (performance budgeting), при котором бюджетные ассигнования увязываются с конкретными результатами деятельности. В США, Великобритании, Германии, Франции действуют аналогичные механизмы, однако степень детализации и жёсткости контроля варьируется. В некоторых странах (например, в Швеции) получатели бюджетных средств обладают большей свободой перераспределения средств между статьями расходов в пределах утверждённой программы, что повышает гибкость, но требует более развитой системы мониторинга результативности.

¶Значение принципа для бюджетной системы

Целевой характер бюджетных средств обеспечивает:

• Прозрачность — граждане и контролирующие органы могут отследить, на какие именно цели были направлены бюджетные средства.
• Подотчётность — каждый получатель средств несёт ответственность за их использование в соответствии с утверждёнными целями.
• Эффективность — средства направляются на достижение заранее определённых приоритетов, что снижает риск их распыления.
• Законность — соблюдение принципа является обязательным условием функционирования бюджетной системы, нарушение влечёт юридические последствия.

В Российской Федерации принцип целевого характера бюджетных средств является одним из ключевых элементов бюджетного процесса, закреплённых в Бюджетном кодексе. Его соблюдение контролируется Федеральным казначейством, Счётной палатой РФ, контрольно-счётными органами субъектов РФ и муниципальных образований, а также органами внутреннего государственного финансового контроля.

¶Источники

• Бюджетный кодекс Российской Федерации (статьи 28, 38, 162, 219, 242).
• Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 15.14).
• Уголовный кодекс Российской Федерации (статья 285.1).
• Федеральный закон «О Счётной палате Российской Федерации» от 05.04.2013 № 41-ФЗ.
• Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации».
• Приказ Минфина России от 01.07.2013 № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации».
• Доклады Счётной палаты РФ о результатах контрольных мероприятий (разные годы).
• Учебное пособие «Бюджетная система Российской Федерации» под ред. Г.Б. Поляка (М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2020).