Участник бюджетного процесса

Участник бюджетного процесса — это лицо, обладающее в соответствии с бюджетным законодательством полномочиями по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета, а также по контролю за его исполнением и составлению отчётности. Данное понятие является ключевым в бюджетном праве Российской Федерации, где круг участников чётко определён Бюджетным кодексом РФ (БК РФ). Участники бюджетного процесса действуют на всех уровнях бюджетной системы: федеральном, региональном (субъектов РФ) и муниципальном.

Правовая основа

В Российской Федерации правовой статус, права и обязанности участников бюджетного процесса регламентируются Бюджетным кодексом РФ (глава 5, статьи 152–166). Дополнительно их деятельность регулируется федеральными законами (например, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований.

Классификация участников

Участники бюджетного процесса делятся на несколько категорий в зависимости от уровня бюджета и выполняемых функций.

По уровню бюджетной системы

1. Федеральный уровень:

• Президент РФ (определяет основные направления бюджетной политики, подписывает федеральный закон о бюджете).
• Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации) — рассматривает и утверждает федеральный бюджет.
• Правительство РФ — организует исполнение федерального бюджета.
• Министерство финансов РФ (Минфин России) — главный орган по составлению и исполнению бюджета.
• Федеральное казначейство (Казначейство России) — осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджета.
• Центральный банк РФ (Банк России) — участвует в управлении государственным долгом и денежно-кредитной политике.
• Счётная палата РФ — орган внешнего государственного аудита (контроля).
• Главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств (федеральные органы исполнительной власти, бюджетные учреждения).

1. Региональный уровень (субъекты РФ):

• Законодательные (представительные) органы субъектов РФ — утверждают региональные бюджеты.
• Высшие должностные лица субъектов РФ (губернаторы, главы республик) — подписывают законы о бюджете.
• Правительства (администрации) субъектов РФ — организуют исполнение.
• Финансовые органы субъектов РФ (министерства финансов, департаменты финансов) — разрабатывают и исполняют бюджет.
• Органы казначейства (территориальные органы Федерального казначейства).
• Контрольно-счётные органы субъектов РФ.

1. Муниципальный уровень:

• Представительные органы муниципальных образований (городские думы, советы депутатов) — утверждают местные бюджеты.
• Главы муниципальных образований (мэры, главы администраций) — подписывают решения о бюджете.
• Местные администрации — организуют исполнение.
• Финансовые органы муниципалитетов (финансовые управления, отделы).
• Контрольно-счётные органы муниципальных образований (создаются по решению представительного органа).

По функциональной роли

1. Органы, обладающие бюджетными полномочиями:

• Законодательные (представительные) органы — рассматривают и утверждают бюджеты, отчёты об их исполнении, осуществляют парламентский контроль.
• Исполнительные органы (правительства, администрации, министерства финансов) — составляют проект бюджета, организуют его исполнение, управляют государственным (муниципальным) долгом.
• Органы денежно-кредитного регулирования (Банк России) — участвуют в управлении резервами, обслуживании счетов бюджета.
• Органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счётная палата РФ, контрольно-счётные палаты, Росфинмониторинг, Федеральное казначейство в части контроля).

1. Участники, непосредственно работающие с бюджетными средствами:

• Главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) — органы государственной власти (местного самоуправления) или уполномоченные организации, распределяющие бюджетные средства между подведомственными распорядителями и получателями (например, Министерство здравоохранения РФ распределяет средства на здравоохранение между больницами).
• Распорядители бюджетных средств (РБС) — органы или учреждения, распределяющие средства между нижестоящими получателями (например, региональное министерство образования распределяет субсидии между школами).
• Получатели бюджетных средств — бюджетные учреждения (школы, больницы, библиотеки), казённые учреждения, а также иные организации, которым открыты лицевые счета в органах Федерального казначейства для получения и расходования бюджетных средств.

1. Иные участники:

• Органы, осуществляющие кассовое обслуживание — Федеральное казначейство (и его территориальные органы) ведёт учёт операций со средствами бюджетов, открывает и ведёт лицевые счета участников.
• Органы, осуществляющие управление государственным долгом — Минфин России, Банк России, а также уполномоченные органы субъектов РФ и муниципалитетов.

Полномочия участников

Полномочия участников бюджетного процесса закреплены в статьях 153–166 БК РФ. Основные из них:

• Президент РФ: ежегодное послание о бюджетной политике; подписание федерального закона о федеральном бюджете; право вето на бюджетные законы.
• Законодательные органы: рассмотрение и утверждение бюджета, отчёта о его исполнении; внесение изменений в бюджет; контроль за исполнением (парламентские слушания, запросы).
• Правительство РФ: разработка проекта федерального бюджета; обеспечение его исполнения; управление государственным долгом; отчётность перед Федеральным Собранием.
• Министерство финансов РФ: составление проекта бюджета; методологическое руководство в области бюджетного учёта; ведение реестра расходных обязательств; управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (до 2024 года — после реорганизации фондов).
• Федеральное казначейство: кассовое обслуживание исполнения бюджетов; учёт операций со средствами; санкционирование расходов (проверка соответствия лимитам и целям); открытие и ведение лицевых счетов.
• Главные распорядители: утверждение смет доходов и расходов подведомственных учреждений; контроль за целевым использованием средств; распределение лимитов бюджетных обязательств.
• Получатели: принятие и исполнение бюджетных обязательств; ведение бюджетного учёта; составление и представление отчётности.

Принципы деятельности

Деятельность участников бюджетного процесса строится на принципах, закреплённых в главе 5 БК РФ:

• Принцип единства бюджетной системы — единая правовая база, единая бюджетная классификация, единый порядок исполнения.
• Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов между уровнями бюджетной системы.
• Принцип самостоятельности бюджетов — каждый уровень имеет собственные доходы и расходы, право на их утверждение и исполнение.
• Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов — все операции должны быть учтены.
• Принцип сбалансированности бюджета — объём расходов должен соответствовать объёму доходов и источников финансирования дефицита.
• Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств — достижение заданных результатов с наименьшими затратами.
• Принцип общего (совокупного) покрытия расходов — все доходы бюджета направляются на покрытие общих расходов, а не привязываются к конкретным статьям (кроме целевых межбюджетных трансфертов).
• Принцип прозрачности (открытости) — обязательное опубликование законов о бюджете и отчётов об их исполнении.
• Принцип достоверности бюджета — реалистичность расчётов доходов и расходов.
• Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств — средства выделяются конкретным получателям на определённые цели.

Ответственность участников

Нарушение бюджетного законодательства влечёт за собой ответственность, предусмотренную Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) (глава 15) и Уголовным кодексом РФ (например, статьи 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств», 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов»). Основные виды нарушений:

• Нецелевое использование бюджетных средств.
• Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе.
• Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами.
• Нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет.
• Непредставление или несвоевременное представление отчётности.

Меры ответственности включают предупреждения, штрафы (на должностных лиц — от 10 до 50 тысяч рублей, на юридических — до 500 тысяч рублей), дисквалификацию должностных лиц, а также уголовное преследование (лишение свободы до 7 лет при крупном ущербе).

Особенности на муниципальном уровне

На муниципальном уровне круг участников уже, чем на федеральном. В городских и сельских поселениях, где нет собственных финансовых органов, их функции могут выполнять органы местной администрации или уполномоченные организации. Также на муниципальном уровне отсутствует орган, аналогичный Центральному банку РФ, — кассовое обслуживание ведётся исключительно через территориальные органы Федерального казначейства. Контрольно-счётные органы в муниципалитетах с численностью населения менее 10 тысяч человек могут не создаваться, а их функции передаются региональным контрольно-счётным палатам.

Источники

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ).
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ).
3. Уголовный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 13.06.1996 № 63-ФЗ).
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ.
5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
6. Федеральный закон «О Счётной палате Российской Федерации» от 05.04.2013 № 41-ФЗ.
7. Постановление Правительства РФ «О Министерстве финансов Российской Федерации» от 30.06.2004 № 329.
8. Положение о Федеральном казначействе, утверждённое Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703.