Внутригородская территория¶

Внутригородская территория — это один из видов муниципальных образований в Российской Федерации, представляющий собой часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Данная форма муниципального устройства применяется исключительно в городах федерального значения — Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе, где внутригородские территории являются единственным уровнем муниципальных образований, наряду с собственно городом как субъектом РФ.

¶Правовая основа

Понятие «внутригородская территория города федерального значения» закреплено в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно статье 2 этого закона, внутригородская территория города федерального значения — это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Статус внутригородских территорий, их границы, порядок формирования органов местного самоуправления, а также перечень вопросов местного значения определяются законами соответствующих городов федерального значения. При этом города федерального значения обладают особым правовым статусом: они являются одновременно субъектами РФ и муниципальными образованиями, что создаёт уникальную двухуровневую систему публичной власти.

¶Классификация и виды

Внутригородские территории различаются по названиям и административному статусу в зависимости от города федерального значения:

• В Москве внутригородские территории называются муниципальными округами. Всего в Москве образовано 125 муниципальных округов (по состоянию на 2025 год). Они не совпадают с административными округами и районами города, которые являются территориальными единицами исполнительной власти. Муниципальные округа созданы в границах бывших районов (кроме районов, преобразованных в поселения при расширении Москвы в 2012 году).

• В Санкт-Петербурге внутригородские территории именуются внутригородскими муниципальными образованиями, которые делятся на три типа: муниципальные округа (81 единица), города (9 — Зеленогорск, Колпино, Красное Село, Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петергоф, Пушкин, Сестрорецк) и посёлки (21 — Александровская, Белоостров, Комарово, Левашово, Лисий Нос, Металлострой, Молодёжное, Парголово, Песочный, Петро-Славянка, Понтонный, Репино, Сапёрный, Серово, Смолячково, Солнечное, Стрельна, Тярлево, Усть-Ижора, Ушково, Шушары). Всего в Санкт-Петербурге — 111 внутригородских муниципальных образований.

• В Севастополе внутригородские территории называются внутригородскими муниципальными образованиями и включают 9 муниципальных округов (Андреевский, Балаклавский, Верхнесадовский, Гагаринский, Инкерманский, Качинский, Ленинский, Нахимовский, Орлиновский) и 1 город (Инкерман). Всего — 10 единиц.

¶Органы местного самоуправления

Внутригородские территории обладают собственной системой органов местного самоуправления, которая включает:

• Представительный орган — совет депутатов (муниципальный совет), избираемый жителями на муниципальных выборах. Численность депутатов варьируется от 10 до 20 человек в зависимости от численности населения территории.
• Глава муниципального образования — высшее должностное лицо, избираемое либо на муниципальных выборах, либо советом депутатов из своего состава.
• Местная администрация — исполнительно-распорядительный орган, возглавляемый главой администрации (назначается по контракту или избирается).

В Москве и Санкт-Петербурге полномочия внутригородских территорий существенно ограничены по сравнению с муниципальными образованиями в других субъектах РФ. Это связано с тем, что значительная часть вопросов местного значения (транспорт, градостроительство, жилищно-коммунальное хозяйство) закреплена за органами государственной власти городов федерального значения.

¶Вопросы местного значения

Перечень вопросов, решаемых органами местного самоуправления внутригородских территорий, устанавливается законами городов федерального значения и обычно включает:

• Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.
• Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.
• Организация благоустройства территории (озеленение, установка малых архитектурных форм, содержание детских и спортивных площадок).
• Организация сбора и вывоза твёрдых коммунальных отходов (в пределах полномочий).
• Участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) твёрдых коммунальных отходов.
• Создание условий для обеспечения жителей услугами бытового обслуживания, общественного питания, торговли.
• Организация библиотечного обслуживания населения.
• Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры.
• Обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта.
• Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
• Осуществление муниципального контроля (например, за соблюдением правил благоустройства).

В Москве и Санкт-Петербурге объём полномочий внутригородских территорий неоднократно менялся: в 2014 году в Москве был принят закон, существенно расширивший перечень вопросов, переданных муниципальным округам (включая контроль за ремонтом подъездов, установкой шлагбаумов, благоустройством дворов). В Севастополе полномочия внутригородских муниципальных образований, напротив, остаются минимальными.

¶Финансово-экономическая основа

Внутригородские территории имеют собственный бюджет (местный бюджет), который формируется за счёт:

• Местных налогов и сборов (земельный налог, налог на имущество физических лиц — по нормативам, установленным законами города).
• Отчислений от федеральных и региональных налогов (в основном — налог на доходы физических лиц по нормативу, устанавливаемому законом города).
• Межбюджетных трансфертов из бюджета города федерального значения (дотации, субсидии, субвенции).
• Доходов от использования муниципального имущества.
• Добровольных пожертвований и иных поступлений.

В Москве и Санкт-Петербурге доля собственных доходов в бюджетах внутригородских территорий невелика (обычно 10–30%), основная часть финансирования поступает в виде субвенций на выполнение переданных государственных полномочий и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

¶Особенности и критика

Система внутригородских территорий в городах федерального значения имеет ряд особенностей и подвергается критике:

• Ограниченность полномочий. В отличие от муниципальных образований в других регионах, внутригородские территории не решают вопросы градостроительства, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства (кроме отдельных элементов благоустройства), что делает их фактически «усечёнными» муниципалитетами.
• Дублирование функций. Границы внутригородских территорий часто не совпадают с границами административных районов (в Москве) или совпадают с ними (в Санкт-Петербурге), что создаёт параллельные структуры власти и неопределённость в разграничении полномочий.
• Низкая финансовая самостоятельность. Зависимость от бюджетов городов федерального значения ограничивает возможности внутригородских территорий в реализации собственных проектов.
• Неравномерность развития. Внутригородские территории в центре и на окраинах имеют существенно разный уровень бюджетной обеспеченности и качества предоставляемых услуг.
• Проблемы с муниципальным контролем. В Москве и Санкт-Петербурге полномочия по муниципальному контролю (например, за соблюдением правил благоустройства) были переданы внутригородским территориям лишь частично, что снижает эффективность их работы.

¶Исторический контекст

Внутригородские территории как форма муниципальных образований появились в России после реформы местного самоуправления 2003 года. До этого в Москве и Санкт-Петербурге существовали районы, которые не являлись муниципальными образованиями, а были территориальными единицами исполнительной власти. В 2004–2005 годах в Москве были образованы 125 муниципальных округов, в Санкт-Петербурге — 111 внутригородских муниципальных образований. В Севастополе после вхождения в состав РФ в 2014 году также была создана система внутригородских территорий.

В 2012 году в связи с расширением территории Москвы на присоединённых землях были образованы 21 поселение (внутригородские территории с особым статусом), которые впоследствии были преобразованы в муниципальные округа. В 2024 году в Москве была проведена реформа, в ходе которой часть муниципальных округов была объединена, а их количество сократилось со 146 до 125.

¶Значение

Внутригородские территории играют важную роль в системе публичной власти городов федерального значения, обеспечивая приближение власти к населению и решение локальных вопросов благоустройства, досуга, культуры и спорта. Несмотря на ограниченность полномочий, они являются единственным уровнем местного самоуправления в этих городах и позволяют жителям участвовать в управлении через выборы депутатов, муниципальные слушания и инициативы.