Закон о банках и банковской деятельности

Закон о банках и банковской деятельности — это совокупность нормативных правовых актов, регулирующих порядок создания, регистрации, лицензирования, реорганизации и ликвидации кредитных организаций, а также устанавливающих правовые основы банковской деятельности, статус и полномочия Центрального банка Российской Федерации (Банка России), права и обязанности кредитных организаций, формы и методы банковского регулирования и надзора. В Российской Федерации основным законодательным актом в этой сфере является Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 года № 395-1.

История

Предпосылки и принятие закона

До начала 1990-х годов банковская система СССР была представлена исключительно государственными банками, такими как Госбанк СССР, Стройбанк СССР, Внешторгбанк СССР и сберегательные кассы. С переходом к рыночной экономике возникла необходимость в создании правовой базы для формирования двухуровневой банковской системы, включающей центральный банк и коммерческие банки.

Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности» был принят Верховным Советом РСФСР 2 декабря 1990 года. Он вступил в силу 3 декабря 1990 года. Этот закон стал первым в истории России законодательным актом, закрепившим принципы независимости коммерческих банков от государства, возможность создания банков различных форм собственности, а также порядок их лицензирования и регулирования.

Основные изменения и редакции

За время своего существования закон многократно изменялся и дополнялся. Наиболее значимые поправки были внесены в 1995, 2003, 2011, 2013, 2017 и 2020 годах. Ключевые изменения затронули:

• Ужесточение требований к минимальному размеру уставного капитала (с 1995 года — не менее 5 млн ЭКЮ, с 2011 года — не менее 300 млн рублей для банков, с 2018 года — не менее 1 млрд рублей для банков с универсальной лицензией).
• Введение института банковского регулирования и надзора (расширение полномочий Банка России по отзыву лицензий, назначению временных администраций, проведению проверок).
• Изменение системы страхования вкладов (с 2003 года — вступление в систему страхования вкладов является обязательным для всех банков, привлекающих вклады физических лиц).
• Уточнение видов банковских лицензий (базовая и универсальная лицензии, введённые в 2017 году).
• Усиление борьбы с отмыванием доходов (включение норм о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма).
• Регулирование деятельности небанковских кредитных организаций (НКО) — введение отдельных правил для расчётных, депозитно-кредитных и платёжных НКО.

Структура и основные положения

Общие положения

Закон определяет основные понятия, используемые в банковском праве:

• Кредитная организация — юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции. Кредитные организации делятся на банки и небанковские кредитные организации.
• Банк — кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счёт на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.
• Небанковская кредитная организация — кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные законом. Допустимые сочетания операций для НКО устанавливаются Банком России.
• Банковская операция — перечень операций, установленный статьёй 5 закона. К ним относятся: привлечение денежных средств во вклады, размещение средств от своего имени, открытие и ведение счетов, осуществление переводов, инкассация, кассовое обслуживание, купля-продажа иностранной валюты, выдача банковских гарантий и другие.
• Банковская деятельность — систематическое осуществление банковских операций на основании лицензии Банка России.

Регистрация и лицензирование

Закон устанавливает, что государственная регистрация кредитных организаций и выдача им лицензий осуществляются Банком России. Для регистрации необходимо подать в Банк России заявление, учредительные документы, бизнес-план, сведения об учредителях, подтверждение уплаты уставного капитала (в денежной форме, в рублях) и другие документы.

Банк России ведёт Книгу государственной регистрации кредитных организаций. Отказ в регистрации возможен по основаниям, предусмотренным законом, в частности, при несоответствии учредительных документов требованиям законодательства, при наличии у учредителей непогашенной судимости за экономические преступления, при несоответствии деловой репутации руководителей установленным требованиям.

Виды банковских лицензий

С 2017 года законом предусмотрены два типа банковских лицензий:

• Базовая лицензия — выдаётся банкам с уставным капиталом от 300 млн до 1 млрд рублей. Такие банки имеют ограниченные возможности по совершению операций с иностранными контрагентами и по привлечению вкладов от физических лиц (максимальная сумма вклада — 1,4 млн рублей в рамках системы страхования вкладов, но с ограничениями по открытию филиалов за рубежом).
• Универсальная лицензия — выдаётся банкам с уставным капиталом не менее 1 млрд рублей. Такие банки могут осуществлять любые банковские операции, включая международные, открывать филиалы за рубежом, привлекать вклады в неограниченном размере.

Банковские операции и сделки

Закон (статья 5) содержит исчерпывающий перечень банковских операций, которые могут осуществлять кредитные организации. К ним относятся:

1. Привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определённый срок).
2. Размещение привлечённых средств от своего имени и за свой счёт.
3. Открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.
4. Осуществление переводов денежных средств по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам.
5. Инкассация денежных средств, векселей, платёжных и расчётных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц.
6. Купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах.
7. Привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов.
8. Выдача банковских гарантий.
9. Осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов, в том числе электронных денежных средств (за исключением почтовых переводов).

Кроме того, кредитные организации вправе совершать сделки с ценными бумагами, драгоценными металлами, финансовую аренду (лизинг), факторинг, доверительное управление имуществом, оказывать консультационные и информационные услуги.

Обеспечение стабильности и защита интересов вкладчиков

Закон устанавливает обязательные экономические нормативы, которые должны соблюдать кредитные организации: норматив достаточности собственных средств (капитала), нормативы ликвидности, максимальный размер риска на одного заёмщика, нормативы использования собственных средств для приобретения долей других юридических лиц и другие.

Для защиты интересов вкладчиков закон предусматривает обязательное участие банков, привлекающих вклады физических лиц, в системе страхования вкладов. Эта система, регулируемая Федеральным законом «О страховании вкладов в банках Российской Федерации» от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ, гарантирует возврат вкладчикам суммы вклада в размере до 1,4 млн рублей (на 2024 год) при наступлении страхового случая (отзыв лицензии у банка или введение моратория на удовлетворение требований кредиторов).

Регулирование и надзор

Центральный банк Российской Федерации

Закон определяет Банк России как орган банковского регулирования и банковского надзора. Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учёта, представления отчётности. Он также вправе:

• Устанавливать квалификационные требования к руководителям, главным бухгалтерам и членам совета директоров кредитных организаций.
• Проводить проверки кредитных организаций (выездные и документарные).
• Применять меры воздействия за нарушение банковского законодательства, включая предписания, штрафы, ограничение на проведение отдельных операций, отзыв лицензии.
• Назначать временную администрацию в случае отзыва лицензии или при угрозе интересам кредиторов и вкладчиков.

Меры ответственности

Закон предусматривает ответственность кредитных организаций за нарушение банковского законодательства. Основные меры:

• Предписание — требование об устранении нарушений в установленный срок.
• Штраф — денежное взыскание, налагаемое Банком России.
• Ограничение на проведение отдельных операций — запрет на привлечение вкладов, выдачу кредитов, открытие счетов и т.д.
• Запрет на открытие филиалов.
• Отзыв лицензии на осуществление банковских операций — самая строгая мера, влекущая ликвидацию кредитной организации.

Критика и проблемы

Закон «О банках и банковской деятельности» неоднократно подвергался критике со стороны участников рынка и экспертов. Основные претензии:

• Чрезмерная зарегулированность — обилие подзаконных актов Банка России, часто меняющихся и противоречивых, создаёт административную нагрузку на банки, особенно малые и средние.
• Высокие барьеры входа — постоянное повышение минимального размера уставного капитала (до 1 млрд рублей для универсальной лицензии) привело к сокращению числа банков и монополизации рынка крупнейшими игроками.
• Неравенство условий — банки с базовой лицензией имеют ограниченные возможности по сравнению с универсальными банками, что ставит их в заведомо невыгодное положение.
• Недостаточная защита прав потребителей — несмотря на систему страхования вкладов, механизмы досудебного урегулирования споров и компенсации убытков от недобросовестных действий банков остаются несовершенными.
• Проблемы с правоприменением — неоднозначность формулировок закона приводит к различному толкованию в судебной практике и спорам между банками и Банком России.

Влияние на банковскую систему

Закон «О банках и банковской деятельности» стал фундаментом для формирования современной банковской системы России. За время его действия количество кредитных организаций сократилось с более чем 2500 в середине 1990-х годов до около 300 на 2024 год. Это связано как с ужесточением требований, так и с процессами консолидации и санации банковского сектора.

Закон способствовал развитию безналичных расчётов, внедрению современных банковских технологий, появлению электронных денег и мобильного банкинга. Однако он также подвергается постоянной адаптации к меняющимся экономическим условиям, включая санкционное давление, цифровизацию и рост киберугроз.

Источники

• Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (в действующей редакции).
• Федеральный закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов в банках Российской Федерации».
• Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
• Учебник «Банковское право» под ред. Е. А. Суханова, 2020.
• Обзор банковского сектора Российской Федерации, Банк России, 2023.