Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды

Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» — это кодифицированный нормативный правовой акт, принятый Верховным Советом РСФСР 19 декабря 1991 года и вступивший в силу с 1 января 1992 года. Закон устанавливал правовые основы государственной политики в области охраны окружающей природной среды, определял компетенцию органов власти, права и обязанности граждан и юридических лиц, а также механизмы экономического регулирования, нормирования, контроля и ответственности за экологические правонарушения. Он стал первым в истории России комплексным законом, регулирующим отношения в сфере взаимодействия общества и природы, и действовал до 1 января 2002 года, когда его заменил Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

История принятия

Предпосылки создания

К концу 1980-х годов в СССР накопились серьёзные экологические проблемы, вызванные интенсивным промышленным развитием, отсутствием эффективных природоохранных механизмов и слабой правовой базой. Катастрофа на Чернобыльской АЭС (1986) и загрязнение озера Байкал, Аральского моря, рек Волги и Урала привели к росту общественного экологического движения. В 1988 году было создано Государственное агентство по охране природы (Госкомприрода СССР), а в 1990 году — аналогичный орган в РСФСР. Однако действовавшее законодательство (в частности, Закон СССР «Об охране окружающей природной среды» 1980 года) носило декларативный характер и не соответствовало новым экономическим и политическим реалиям.

Разработка и принятие

После распада СССР и провозглашения суверенитета РСФСР возникла необходимость в создании собственного экологического законодательства. Разработка закона велась в 1990–1991 годах под руководством Комитета Верховного Совета РСФСР по экологии и рациональному использованию природных ресурсов. В работе участвовали учёные-юристы, экологи, представители общественных организаций. Закон был принят 19 декабря 1991 года, за несколько дней до официального распада СССР, и вступил в силу 1 января 1992 года. Он стал первым законом, полностью посвящённым охране окружающей среды, принятым на уровне суверенной России.

Структура и основные положения

Закон состоял из 15 разделов, 94 статей и охватывал все ключевые аспекты природоохранной деятельности.

Раздел I. Общие положения

Определял задачи закона: обеспечение научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов, охрана здоровья человека, сохранение биологического разнообразия. Вводились основные понятия: «окружающая природная среда», «природные ресурсы», «экологическая безопасность», «вредное воздействие». Закреплялся принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека перед экономическими выгодами.

Раздел II. Право граждан на здоровую окружающую среду

Впервые в российском законодательстве закреплялось право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу экологическими правонарушениями. Граждане получали право создавать общественные экологические организации, участвовать в проведении экологической экспертизы, требовать от органов власти информации о состоянии среды.

Раздел III. Экономический механизм охраны окружающей среды

Вводились плановые и рыночные инструменты:

• Платность природопользования: предприятия обязаны были вносить плату за выбросы загрязняющих веществ, сбросы сточных вод, размещение отходов.
• Лимиты на природопользование: устанавливались предельно допустимые объёмы изъятия ресурсов и выбросов.
• Экологическое страхование: создавалась система страхования рисков причинения вреда окружающей среде.
• Фонды охраны природы: за счёт платежей формировались внебюджетные экологические фонды (федеральный, республиканские, краевые, областные).

Раздел IV. Нормирование качества окружающей среды

Устанавливались нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ, предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов (ПДС), а также нормативы шума, вибрации, радиации. Вводились экологические требования к продукции, технологиям и материалам.

Раздел V. Экологическая экспертиза

Закон вводил обязательную государственную экологическую экспертизу всех проектов, связанных с хозяйственной деятельностью, которая могла оказать негативное воздействие на природу. Без положительного заключения экспертизы реализация проектов запрещалась. Также предусматривалась общественная экологическая экспертиза, проводимая по инициативе граждан.

Раздел VI. Экологические требования к хозяйственной деятельности

Устанавливались требования:

• к размещению, проектированию, строительству, реконструкции и вводу в эксплуатацию предприятий;
• к эксплуатации объектов, включая сельскохозяйственные, энергетические, транспортные, военные;
• к использованию химических веществ, пестицидов, радиоактивных материалов;
• к обращению с отходами производства и потребления.

Раздел VII. Чрезвычайные экологические ситуации

Определялись порядок объявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, а также меры по ликвидации последствий аварий и катастроф.

Раздел VIII. Особо охраняемые природные территории

Закон регулировал создание и функционирование заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы. Вводились ограничения на хозяйственную деятельность в этих зонах.

Раздел IX. Экологический контроль

Предусматривалась система государственного, производственного и общественного экологического контроля. Государственные инспекторы по охране природы получали право проверять предприятия, составлять протоколы о нарушениях, приостанавливать деятельность объектов.

Раздел X. Экологическое воспитание и образование

Закон обязывал включать экологические знания в образовательные программы всех уровней — от дошкольного до высшего профессионального. Устанавливалась необходимость экологического просвещения населения через СМИ.

Раздел XI. Разрешение споров в области охраны окружающей среды

Споры между предприятиями, гражданами и органами власти подлежали рассмотрению в судебном или административном порядке.

Раздел XII. Ответственность за экологические правонарушения

Вводились четыре вида ответственности:

• Дисциплинарная — для должностных лиц и работников предприятий (замечание, выговор, увольнение).
• Административная — штрафы для граждан, должностных лиц и юридических лиц.
• Уголовная — за тяжкие экологические преступления (например, загрязнение водоёмов, воздуха, незаконная охота).
• Материальная — обязанность возместить вред, причинённый здоровью, имуществу граждан или окружающей среде.

Раздел XIII. Возмещение вреда

Устанавливался порядок расчёта ущерба, причинённого окружающей среде, и обязанность виновных лиц его компенсировать. В случае невозможности точного определения ущерба применялись таксы и методики, утверждённые органами власти.

Раздел XIV. Международное сотрудничество

Закон признавал приоритет международных договоров Российской Федерации в области охраны окружающей среды и предусматривал участие России в международных экологических программах.

Раздел XV. Заключительные положения

Определялись порядок введения закона в действие, признание утратившими силу ранее действовавших актов РСФСР и СССР.

Значение и влияние

Юридическое значение

Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» стал основой для формирования современного экологического права России. Он закрепил ключевые принципы: платность природопользования, обязательность экологической экспертизы, ответственность за вред, право граждан на здоровую среду. На его основе были приняты десятки подзаконных актов, а также специальные законы — «Об экологической экспертизе» (1995), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), «Об охране атмосферного воздуха» (1999).

Практическое применение

Закон активно применялся в 1990-е годы. Были созданы территориальные органы экологического контроля, начали функционировать экологические фонды. В 1992–1995 годах проведены тысячи экологических экспертиз, многие проекты были отклонены или отправлены на доработку. В то же время реализация закона сталкивалась с трудностями: экономический кризис, слабость судебной системы, коррупция, отсутствие эффективных механизмов взыскания штрафов.

Критика и недостатки

Критики отмечали:

• Декларативность — многие нормы не имели механизмов реализации.
• Недостаточность санкций — штрафы были малы по сравнению с экономической выгодой от нарушений.
• Сложность процедур — длительные сроки экспертиз и согласований.
• Отсутствие единой системы мониторинга — данные о состоянии среды были неполными и противоречивыми.

Замена закона

В 1999 году началась разработка нового Федерального закона «Об охране окружающей среды», который был принят 10 января 2002 года и вступил в силу с 1 января 2002 года, заменив собой Закон РСФСР 1991 года. Новый закон сохранил основные принципы предшественника, но уточнил терминологию, усилил экономические механизмы, ввёл нормирование на основе наилучших доступных технологий (НДТ) и расширил полномочия субъектов РФ.

Интересные факты

• Закон был принят за 6 дней до официального прекращения существования СССР (26 декабря 1991 года), что делает его одним из последних актов РСФСР.
• В законе впервые в российской правовой практике было закреплено понятие «экологическая безопасность».
• Нормы о возмещении вреда здоровью граждан от экологических правонарушений применялись в судебных процессах по искам жителей зон, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС, и в районах добычи полезных ископаемых.

Источники

1. Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» (утратил силу).
2. Бринчук М. М. Экологическое право: учебник. — М.: Юристъ, 2004.
3. Комментарий к Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» / под ред. В. В. Петрова. — М.: Юридическая литература, 1993.
4. История развития экологического законодательства России // Журнал российского права. — 2001. — № 8.
5. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».