Акт Гласса — Стиголла

Акт Гласса — Стиголла (англ. Glass–Steagall Act, полное официальное название — Banking Act of 1933) — федеральный закон США, принятый в 1933 году в разгар Великой депрессии. Закон ввёл жёсткое разделение между коммерческой и инвестиционной банковской деятельностью, запретив банкам, принимающим депозиты, заниматься операциями с ценными бумагами, страхованием и другими высокорискованными финансовыми операциями. Акт также учредил Федеральную корпорацию страхования депозитов (FDIC). Основной целью закона было восстановление доверия к банковской системе, предотвращение конфликтов интересов и снижение системных рисков, которые, по мнению законодателей, привели к краху фондового рынка в 1929 году и массовым банкротствам банков. Акт оставался в силе более 60 лет, но был существенно ослаблен в 1980-х — 1990-х годах, а его ключевые положения были отменены в 1999 году Законом Грэмма — Лича — Блайли.

История

Предпосылки принятия

В 1920-е годы в США наблюдался бурный рост фондового рынка и активное участие банков в спекулятивных операциях. Коммерческие банки, используя средства вкладчиков, активно инвестировали в акции, создавали филиалы по торговле ценными бумагами и участвовали в синдицировании займов. После краха фондового рынка в октябре 1929 года и начала Великой депрессии тысячи банков обанкротились. В ходе расследований в Сенате США (комитет Пекора) были выявлены многочисленные случаи мошенничества, конфликтов интересов и злоупотреблений со стороны банков, которые продавали клиентам рискованные ценные бумаги, одновременно кредитуя их под залог этих же бумаг.

Принятие закона

Законопроект, получивший название «Акт Гласса — Стиголла» по именам его авторов — сенатора-демократа Картера Гласса и члена Палаты представителей-республиканца Генри Стиголла, был внесён в Конгресс и принят в 1933 году. Президент Франклин Рузвельт подписал его 16 июня 1933 года. Закон стал одним из ключевых элементов «Нового курса» Рузвельта, направленного на стабилизацию финансовой системы и защиту вкладчиков.

Основные положения

Акт Гласса — Стиголла состоял из нескольких ключевых разделов:

• Раздел 16 (Section 16): Запрещал коммерческим банкам, входящим в Федеральную резервную систему (ФРС), заниматься покупкой, продажей или андеррайтингом корпоративных ценных бумаг. Банкам разрешалось лишь покупать и продавать государственные облигации и облигации муниципалитетов.
• Раздел 20 (Section 20): Запрещал коммерческим банкам, входящим в ФРС, быть аффилированными с компаниями, «в значительной степени занятыми» выпуском, андеррайтингом, продажей или распределением ценных бумаг. Это положение фактически разделило банковские холдинги.
• Раздел 21 (Section 21): Запрещал инвестиционным банкам и компаниям, занимающимся андеррайтингом ценных бумаг, принимать депозиты.
• Раздел 32 (Section 32): Запрещал совмещение должностей в коммерческом банке и в компании, занимающейся операциями с ценными бумагами.
• Создание FDIC (Раздел 8): Учреждалась Федеральная корпорация страхования депозитов (FDIC), которая гарантировала возврат вкладов до определённой суммы (первоначально — до 2500 долларов). Это должно было предотвратить набеги вкладчиков на банки (bank runs).

Ослабление и отмена

Постепенная эрозия

Начиная с 1980-х годов, под давлением финансового лобби и в условиях глобализации, регулирующие органы США начали постепенно размывать положения Акта. В 1987 году ФРС разрешила банкам создавать дочерние компании для андеррайтинга некоторых видов ценных бумаг (например, коммерческих бумаг и облигаций, обеспеченных ипотекой). В 1989 году ФРС разрешила банкам проводить андеррайтинг корпоративных облигаций, а в 1990 году — акций. Эти послабления были сделаны при условии, что доход от таких операций не превышает 10% от общего дохода дочерней компании.

Закон Грэмма — Лича — Блайли (1999)

В 1999 году Конгресс США принял Закон Грэмма — Лича — Блайли (Gramm-Leach-Bliley Act), который отменил ключевые положения Акта Гласса — Стиголла, в частности Разделы 20 и 32. Закон разрешил создание финансовых холдингов, объединяющих коммерческие банки, инвестиционные банки и страховые компании. Отмена была обоснована необходимостью повышения конкурентоспособности американских банков на фоне европейских «универсальных банков», а также аргументом, что разделение устарело и сдерживает инновации.

Последствия отмены

Финансовый кризис 2008 года

Многие экономисты и политики (в том числе сенатор Элизабет Уоррен и бывший председатель ФРС Пол Волкер) связывают отмену Акта Гласса — Стиголла с возникновением финансового кризиса 2008 года. По их мнению, снятие барьеров привело к созданию «слишком больших, чтобы обанкротиться» (too big to fail) финансовых конгломератов, которые активно занимались высокорискованными операциями с деривативами, ипотечными ценными бумагами и секьюритизацией, используя при этом застрахованные государством депозиты. Другие эксперты, однако, утверждают, что кризис был вызван не столько отменой Акта, сколько недостаточным регулированием ипотечного рынка и деятельностью теневой банковской системы.

Правило Волкера

В ответ на кризис 2008 года в рамках Закона Додда — Франка (2010) было принято так называемое Правило Волкера (Volcker Rule), которое частично восстановило некоторые ограничения Акта Гласса — Стиголла. Правило Волкера запрещает банкам, принимающим депозиты, заниматься проп-трейдингом (торговлей за свой счёт) и ограничивает их инвестиции в хедж-фонды и фонды прямых инвестиций. Однако Правило Волкера значительно мягче, чем оригинальный Акт, и не требует полного разделения коммерческой и инвестиционной деятельности.

Критика и дискуссии

Аргументы сторонников восстановления

Сторонники восстановления Акта Гласса — Стиголла (включая некоторых сенаторов-демократов, таких как Берни Сандерс и Элизабет Уоррен) утверждают, что разделение банковской деятельности необходимо для предотвращения будущих кризисов. Они указывают на то, что в период действия Акта (1933–1999) в США не было серьёзных банковских кризисов, а сама банковская система была более стабильной. По их мнению, восстановление разделения снизит системный риск, уменьшит концентрацию капитала и защитит налогоплательщиков от необходимости спасать «слишком большие» банки.

Аргументы противников восстановления

Противники восстановления (в основном представители крупного финансового сектора и некоторые экономисты) утверждают, что разделение банковской деятельности устарело и не соответствует современной глобальной финансовой системе. Они указывают, что универсальные банки могут более эффективно управлять рисками и предлагать клиентам комплексные услуги. Кроме того, они отмечают, что многие финансовые инновации, такие как секьюритизация и деривативы, были разработаны за пределами традиционного банковского сектора, и их регулирование требует иных подходов, а не простого разделения.

Значение

Акт Гласса — Стиголла стал одним из важнейших финансовых законов XX века. Он определил структуру американской банковской системы на шесть десятилетий, создав стабильную основу для послевоенного экономического роста. Его отмена в 1999 году и последующий кризис 2008 года вызвали широкую дискуссию о необходимости возврата к более жёсткому регулированию финансового сектора. Вопрос о восстановлении или модификации принципов Акта остаётся предметом политических и экономических дебатов в США и других странах.

Источники

• Banking Act of 1933 (Glass-Steagall Act), Public Law 73-66, 48 Stat. 162.
• Glass, Carter. An Adventure in Constructive Finance. Doubleday, Page & Company, 1927.
• Kroszner, Randall S., and Raghuram G. Rajan. "Is the Glass-Steagall Act Justified? A Study of the U.S. Experience with Universal Banking before 1933." The American Economic Review, vol. 84, no. 4, 1994, pp. 810–832.
• Markham, Jerry W. A Financial History of the United States: From the Age of Derivatives into the New Millennium (1970–2001). M.E. Sharpe, 2002.
• White, Eugene N. "Before the Glass-Steagall Act: An Analysis of the Investment Banking Activities of National Banks." Explorations in Economic History, vol. 23, no. 1, 1986, pp. 33–55.