Dodd-Frank Act

Dodd-Frank Act (полное официальное название — Закон Додда — Франка о реформе Уолл-стрит и защите потребителей, англ. Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act) — федеральный закон США, принятый в 2010 году в ответ на финансовый кризис 2007–2008 годов. Он представляет собой комплексную реформу регулирования финансового рынка, направленную на снижение системных рисков, повышение прозрачности операций, защиту прав потребителей финансовых услуг и предотвращение необходимости государственных «спасений» (bailouts) крупных финансовых институтов за счёт налогоплательщиков. Закон назван по именам его основных авторов — сенатора Кристофера Додда и конгрессмена Барни Франка.

История принятия

Финансовый кризис 2007–2008 годов, вызванный, в частности, крахом рынка ипотечных ценных бумаг, банкротством Lehman Brothers и массовыми списаниями активов, выявил серьёзные пробелы в регулировании финансовой системы США. В ответ на это администрация президента Барака Обамы инициировала разработку нового законодательства, которое должно было устранить причины кризиса и предотвратить его повторение.

Законопроект прошёл длительные обсуждения в Конгрессе. Палата представителей приняла свою версию в декабре 2009 года, Сенат — в мае 2010 года. После согласования разногласий 15 июля 2010 года закон был одобрен обеими палатами, а 21 июля 2010 года подписан президентом Обамой. Dodd-Frank Act стал самым масштабным пакетом финансовых реформ в США со времён Великой депрессии и законов 1930-х годов (например, Закона Гласса — Стиголла).

Основные положения

Закон состоит из 16 разделов (titles), охватывающих широкий круг вопросов. Ключевые направления реформы включают:

Повышение устойчивости финансовой системы

• Создание Совета по надзору за финансовой стабильностью (FSOC): Межведомственный орган, задачей которого является выявление и мониторинг системных рисков для финансовой стабильности США. Совет может рекомендовать Федеральной резервной системе (ФРС) ужесточить регулирование для крупных финансовых компаний, представляющих угрозу для системы.
• Регулирование системно значимых финансовых институтов (SIFIs): Банки и другие финансовые компании с активами свыше 50 миллиардов долларов подлежат усиленному пруденциальному надзору со стороны ФРС, включая более строгие требования к капиталу, ликвидности, стресс-тестированию и планированию на случай банкротства («живые завещания»).
• Правило Волкера (Volcker Rule): Запрещает банкам, принимающим депозиты, осуществлять краткосрочную торговлю ценными бумагами за свой счёт (proprietary trading), а также ограничивает их инвестиции в хедж-фонды и фонды прямых инвестиций. Цель — отделить традиционную банковскую деятельность от высокорискованных спекулятивных операций.

Защита потребителей

• Создание Бюро финансовой защиты потребителей (CFPB): Независимое агентство, входящее в структуру ФРС, но финансируемое отдельно. CFPB регулирует предоставление потребительских финансовых продуктов и услуг (ипотека, кредитные карты, студенческие кредиты, микрофинансирование), разрабатывает правила, принимает жалобы и налагает штрафы за нарушения. Бюро имеет право издавать нормативные акты, направленные на предотвращение недобросовестной и вводящей в заблуждение практики.

Прозрачность и подотчётность

• Регулирование деривативов: Большинство внебиржевых (OTC) деривативов, включая кредитные дефолтные свопы (CDS), были переведены в централизованные клиринговые палаты и на торговые площадки для повышения прозрачности и снижения контрагентского риска. Закон также требует обязательного отчёта по сделкам с деривативами.
• Регулирование хедж-фондов и частных инвестиционных фондов: Управляющие хедж-фондами и фондами прямых инвестиций с активами свыше 150 миллионов долларов обязаны регистрироваться в Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) и предоставлять информацию о своих активах, стратегиях и рисках.
• Регулирование рейтинговых агентств: Усилен надзор за деятельностью кредитных рейтинговых агентств (NRSRO), введены требования к раскрытию методологий, снижена зависимость регуляторов от рейтингов, а также предусмотрена возможность привлечения агентств к ответственности за некачественные рейтинги.

Ликвидация проблемных финансовых институтов

• Порядок упорядоченной ликвидации (Orderly Liquidation Authority): Закон предоставил Федеральной корпорации страхования депозитов (FDIC) полномочия по ликвидации крупных финансовых компаний, находящихся на грани банкротства, без использования средств налогоплательщиков. Механизм предполагает, что убытки несут акционеры и кредиторы компании, а не государство. Этот порядок призван заменить практику «слишком больших, чтобы обанкротиться» (too big to fail).

Критика и последствия

Закон Додда — Франка с момента принятия подвергался критике как слева, так и справа.

• Критика со стороны бизнеса и республиканцев: Основные претензии заключались в чрезмерной сложности и объёме регулирования, что, по мнению критиков, увеличивало издержки для банков и финансовых компаний, снижало их конкурентоспособность на мировом рынке и ограничивало доступ к кредитам для малого бизнеса и домохозяйств. Правило Волкера, в частности, критиковалось за неоднозначность и сложность в применении.
• Критика со стороны левых и защитников прав потребителей: Отмечалось, что закон не смог полностью решить проблему «слишком больших, чтобы обанкротиться», поскольку крупнейшие банки остались доминирующими игроками. Также критиковалась недостаточная жёсткость в отношении некоторых видов деривативов и лоббистские усилия, которые ослабили отдельные положения закона.

В 2018 году Конгресс США принял Закон о росте, регулировании и защите потребителей (Economic Growth, Regulatory Relief, and Consumer Protection Act), который ослабил некоторые требования Dodd-Frank Act для средних и малых банков (с активами менее 250 миллиардов долларов), снизив для них частоту стресс-тестирования и упростив некоторые нормативы. Этот закон был подписан президентом Дональдом Трампом.

Интересные факты

• Закон насчитывает более 2300 страниц текста, что делает его одним из самых объёмных законодательных актов в истории США.
• Правило Волкера, названное в честь бывшего главы ФРС Пола Волкера, было одним из самых спорных и долго обсуждаемых положений. Окончательная редакция правила вступила в силу только в 2015 году.
• CFPB, созданное в рамках закона, стало объектом политических споров о его независимости и полномочиях. В 2020 году Верховный суд США признал, что структура руководства CFPB (единоличный директор, который может быть уволен президентом только за неэффективность) является неконституционной, но само агентство сохранило свои функции.

Источники

• Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Public Law 111-203, 2010.
• United States Government Accountability Office (GAO). «Dodd-Frank Act: Overview of Its Provisions and Implementation». GAO-13-101, 2012.
• Federal Reserve Board. «Regulatory Reform: Dodd-Frank Act». Официальный сайт ФРС.
• Congressional Research Service. «The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act: Background and Summary». CRS Report R41370, 2010.
• The Wall Street Journal. «Dodd-Frank Act: Five Years Later». 2015.
• Economic Growth, Regulatory Relief, and Consumer Protection Act, Public Law 115-174, 2018.