Федеральная служба по финансовым рынкам

Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) — федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации, осуществлявший в 2004–2013 годах функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением банковской и аудиторской деятельности). Служба была правопреемником Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России) и упразднена в 2013 году с передачей полномочий Центральному банку Российской Федерации (Банку России).

История создания и развития

Предшественники

До создания ФСФР регулирование финансовых рынков в России осуществлялось несколькими ведомствами. В 1993 году была образована Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Президенте Российской Федерации, которая в 1996 году была преобразована в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России) — самостоятельный федеральный орган исполнительной власти. ФКЦБ регулировала эмиссию ценных бумаг, деятельность профессиональных участников рынка, коллективных инвесторов (паевые инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды) и защиту прав инвесторов.

Параллельно функции надзора за страховой деятельностью выполнял Департамент страхового надзора Министерства финансов Российской Федерации, а за деятельностью товарных бирж и их брокеров — Федеральная комиссия по товарным биржам при Федеральной антимонопольной службе.

Создание ФСФР (2004)

Федеральная служба по финансовым рынкам была учреждена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в рамках административной реформы. Служба создавалась путём слияния ФКЦБ России, Департамента страхового надзора Минфина и части функций Федеральной комиссии по товарным биржам. Целью объединения было создание единого мегарегулятора финансового рынка, аналогичного британской Financial Services Authority (FSA) или американской Securities and Exchange Commission (SEC).

ФСФР была подведомственна Правительству Российской Федерации. Первым руководителем службы стал Олег Вячеславович Вьюгин (2004–2007), ранее занимавший пост заместителя министра финансов.

Деятельность в 2004–2013 годах

За годы работы ФСФР выполнила ряд ключевых задач:

• Регулирование рынка ценных бумаг: утверждение стандартов эмиссии, лицензирование профессиональных участников (брокеров, дилеров, депозитариев, управляющих компаний), контроль за раскрытием информации эмитентами.
• Надзор за коллективными инвесторами: регулирование паевых инвестиционных фондов (ПИФов), негосударственных пенсионных фондов (НПФ), акционерных инвестиционных фондов.
• Страховой надзор: лицензирование страховых организаций, контроль за соблюдением страхового законодательства, нормативов платёжеспособности.
• Регулирование товарных бирж: лицензирование биржевой деятельности, контроль за биржевой торговлей.
• Защита прав инвесторов: рассмотрение жалоб, проведение проверок, применение санкций (приостановление лицензий, наложение штрафов).
• Противодействие манипулированию рынком и инсайдерской торговле: в 2010 году был принят Федеральный закон № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком», который ФСФР активно внедряла.

Упразднение и передача полномочий Банку России (2013)

В 2013 году в рамках создания единого мегарегулятора финансового рынка на базе Центрального банка Российской Федерации ФСФР была упразднена. Указ Президента РФ от 25 июля 2013 года № 645 передал функции службы Банку России. С 1 сентября 2013 года ФСФР прекратила существование, а её полномочия перешли к созданному в структуре ЦБ Комитету финансового надзора (позднее — Департамент допуска на финансовый рынок, Департамент страхового рынка и другие подразделения).

Структура и руководство

Руководители ФСФР

• Олег Вячеславович Вьюгин (2004–2007)
• Владимир Дмитриевич Миловидов (2007–2012)
• Дмитрий Валерьевич Панкин (2012–2013)

Организационная структура

ФСФР состояла из центрального аппарата (в Москве) и территориальных органов (в федеральных округах). В центральном аппарате выделялись управления:

• Управление регулирования и контроля за коллективными инвестициями
• Управление регулирования и контроля за страховой деятельностью
• Управление регулирования и контроля за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг
• Управление эмиссионных ценных бумаг
• Управление правового обеспечения
• Управление делами и кадров

Территориальные органы ФСФР (например, Региональное отделение ФСФР по Центральному федеральному округу) осуществляли надзор на местах.

Функции и полномочия

Нормативно-правовое регулирование

ФСФР имела право издавать нормативные правовые акты (приказы, постановления) в пределах своей компетенции. Ключевые сферы регулирования:

• Порядок эмиссии ценных бумаг (включая биржевые облигации, российские депозитарные расписки)
• Требования к профессиональным участникам рынка (капитал, квалификация, отчётность)
• Правила деятельности паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов
• Стандарты раскрытия информации эмитентами
• Правила страхования (включая обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств — ОСАГО)

Контрольно-надзорные функции

• Лицензирование: выдача, приостановление, аннулирование лицензий профессиональных участников рынка ценных бумаг, страховых организаций, управляющих компаний ПИФов и НПФ, товарных бирж.
• Проведение проверок (документарных и выездных) поднадзорных организаций.
• Применение мер административного воздействия: предписания, штрафы, дисквалификация должностных лиц.
• Участие в делах о банкротстве финансовых организаций (как орган надзора).

Защита прав инвесторов

ФСФР рассматривала жалобы граждан на действия профессиональных участников рынка, могла инициировать проверки и налагать санкции. Служба также вела реестр недобросовестных эмитентов и реестр лиц, привлечённых к ответственности за манипулирование рынком.

Критика и проблемы

Деятельность ФСФР подвергалась критике по нескольким направлениям:

• Недостаточная эффективность надзора: в период работы службы произошли крупные финансовые скандалы (например, крах инвестиционной компании «Брокеркредитсервис» в 2008 году, проблемы с выплатами по ОСАГО у ряда страховщиков). Критики отмечали, что ФСФР не всегда оперативно реагировала на нарушения.
• Конфликт интересов: совмещение функций регулятора и надзорного органа в одном ведомстве вызывало вопросы о независимости решений.
• Неполный охват рынка: банковская деятельность оставалась вне компетенции ФСФР (регулировалась Банком России), что затрудняло комплексный надзор за финансовой системой.
• Административные барьеры: участники рынка жаловались на избыточную бюрократию при лицензировании и отчётности.

Наследие и значение

Упразднение ФСФР и передача её функций Банку России стали важным этапом в формировании единого мегарегулятора финансового рынка РФ. Многие нормативные акты, разработанные ФСФР, продолжают действовать (с изменениями) в системе ЦБ. Опыт работы службы был учтён при создании Комитета финансового надзора Банка России.

Интересные факты

• ФСФР была одним из первых в мире регуляторов, внедривших электронный документооборот при регистрации выпусков ценных бумаг (система «Личный кабинет эмитента»).
• В 2012 году ФСФР совместно с Московской биржей запустила проект «Маркет-мейкеры» для повышения ликвидности на фондовом рынке.
• Штатная численность ФСФР на момент упразднения составляла около 1500 человек (включая территориальные органы).

Источники

• Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
• Указ Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам»
• Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»
• Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком»
• Материалы официального сайта ФСФР (архивная версия на web.archive.org)
• Доклады Счётной палаты РФ о результатах проверки деятельности ФСФР (2011–2012 гг.)
• Интервью и публикации О. В. Вьюгина, В. Д. Миловидова, Д. В. Панкина в деловых СМИ (Коммерсантъ, Ведомости, РБК)