Федеральная целевая программа

Федеральная целевая программа — это увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Федеральные целевые программы (ФЦП) являются одним из важнейших инструментов реализации государственной политики и бюджетного планирования, направленным на достижение стратегических целей социально-экономического развития страны.

История развития

Предпосылки возникновения

Практика использования программно-целевого подхода в государственном управлении СССР начала формироваться в 1920-е годы с принятием плана ГОЭЛРО. В советский период широко применялись целевые комплексные программы, направленные на решение крупных народнохозяйственных задач, таких как освоение космоса, развитие атомной энергетики, создание территориально-производственных комплексов.

Современный этап

В Российской Федерации институт федеральных целевых программ получил нормативное закрепление в 1995 году с принятием Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Первые ФЦП были ориентированы на преодоление последствий экономического кризиса 1990-х годов, поддержку отдельных отраслей промышленности и социальной сферы.

В 2000-е годы система ФЦП была существенно реформирована. В 2005 году правительство утвердило Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, который установил единые требования к их формированию, экспертизе, мониторингу и оценке эффективности. С 2014 года начался постепенный переход от ФЦП к государственным программам, однако многие крупные проекты сохраняют статус целевых программ.

Классификация и виды

По сфере реализации

Федеральные целевые программы подразделяются на несколько основных категорий:

• Социальные — направленные на развитие здравоохранения, образования, культуры, социальной поддержки населения. Примеры: «Развитие здравоохранения», «Доступная среда».
• Экономические — ориентированные на стимулирование промышленного производства, инноваций, малого и среднего предпринимательства. Примеры: «Развитие оборонно-промышленного комплекса», «Национальная технологическая база».
• Инфраструктурные — предусматривающие строительство и модернизацию транспортной, энергетической, информационной инфраструктуры. Примеры: «Развитие транспортной системы России», «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона».
• Экологические — направленные на охрану окружающей среды, рациональное природопользование, ликвидацию накопленного экологического ущерба. Примеры: «Охрана озера Байкал», «Чистая вода».
• Научно-технические — предусматривающие проведение фундаментальных и прикладных исследований, создание новых технологий. Примеры: «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России».

По масштабу и длительности

• Краткосрочные — срок реализации до 3 лет.
• Среднесрочные — от 3 до 5 лет.
• Долгосрочные — от 5 до 10 лет и более.

Порядок разработки и утверждения

Инициация

Предложение о разработке ФЦП может исходить от федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, государственных корпораций, научных и общественных организаций. Инициатор подготавливает концепцию программы, которая включает обоснование проблемы, цели, задачи, ожидаемые результаты, предварительную оценку ресурсов.

Экспертиза и согласование

Концепция направляется на рассмотрение в Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ, а также в заинтересованные ведомства. Проводится оценка соответствия программы приоритетам государственной политики, эффективности использования бюджетных средств, наличия дублирования с другими программами. При положительном заключении концепция выносится на рассмотрение Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.

Утверждение

Решение об утверждении ФЦП принимается Правительством РФ в форме постановления. В документе фиксируются:

• паспорт программы (цели, задачи, сроки, объемы финансирования, целевые индикаторы);
• перечень мероприятий с указанием сроков, ответственных исполнителей и источников финансирования;
• механизм управления реализацией;
• порядок мониторинга и отчетности.

Финансирование

Источники

Финансирование ФЦП осуществляется из нескольких источников:

• Федеральный бюджет — основной источник, обеспечивающий до 70-80% общего объема финансирования большинства программ.
• Бюджеты субъектов РФ — привлекаются для софинансирования региональных проектов в рамках ФЦП.
• Внебюджетные источники — средства государственных корпораций, частных инвесторов, кредитных организаций.

Механизмы распределения

Средства распределяются на конкурсной основе. Государственные заказчики проводят открытые конкурсы на выполнение работ, поставку товаров, оказание услуг в рамках программных мероприятий. Контроль за целевым использованием средств осуществляют Счетная палата РФ, Федеральное казначейство, органы финансового мониторинга.

Управление и мониторинг

Структура управления

• Государственный заказчик-координатор — федеральный орган исполнительной власти, отвечающий за общую координацию и контроль реализации программы.
• Государственные заказчики — органы власти, ответственные за выполнение отдельных мероприятий.
• Дирекция программы — специализированная структура, осуществляющая оперативное управление, ведение отчетности, взаимодействие с исполнителями.

Мониторинг и оценка

Ежеквартально государственные заказчики представляют в Министерство экономического развития РФ отчеты о ходе реализации программы. Ежегодно проводится оценка эффективности ФЦП на основе системы целевых индикаторов и показателей. По результатам оценки может приниматься решение о корректировке программы, перераспределении средств или досрочном прекращении.

Примеры значимых федеральных целевых программ

«Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)»

Одна из крупнейших ФЦП, предусматривавшая строительство и реконструкцию автомобильных дорог, железнодорожных линий, морских и речных портов, аэропортов. В рамках программы были реализованы такие проекты, как строительство Керченского моста, реконструкция Байкало-Амурской магистрали, развитие Московского транспортного узла.

«Жилище» (2015-2020 годы)

Программа была направлена на повышение доступности жилья для граждан, развитие ипотечного кредитования, переселение граждан из аварийного жилья. В рамках программы были построены миллионы квадратных метров жилья, предоставлены субсидии молодым семьям и другим категориям граждан.

«Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» («Фарма-2020»)

Программа ставила целью импортозамещение в фармацевтической отрасли, разработку и производство отечественных лекарственных препаратов и медицинских изделий. В результате доля отечественных лекарств в перечне жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (ЖНВЛП) существенно возросла.

Критика и проблемы

Недостатки программно-целевого подхода

• Недостаточная гибкость — жесткая структура ФЦП затрудняет оперативное реагирование на изменение экономической ситуации или появление новых приоритетов.
• Бюрократизация — сложная система согласований, отчетности и контроля приводит к высоким административным издержкам.
• Нецелевое использование средств — периодически выявляются факты неэффективного расходования бюджетных средств, завышения смет, коррупции.
• Дублирование с государственными программами — после перехода к программному бюджету многие ФЦП фактически дублируют мероприятия государственных программ, что создает путаницу в планировании и отчетности.

Реформа системы

В 2020-2021 годах правительство РФ приняло решение о поэтапном сокращении количества ФЦП. Многие программы были интегрированы в государственные программы, а для оставшихся были ужесточены требования к обоснованию эффективности и прозрачности расходования средств. В настоящее время федеральные целевые программы сохраняются преимущественно для крупных инфраструктурных и научно-технических проектов, требующих особого механизма управления и контроля.

Сравнение с государственными программами

Федеральные целевые программы отличаются от государственных программ РФ по нескольким параметрам:

• Целевой характер — ФЦП ориентированы на решение конкретной, четко очерченной проблемы, тогда как государственные программы охватывают более широкие сферы государственной политики.
• Сроки — ФЦП имеют фиксированные сроки реализации, после завершения программа закрывается. Государственные программы могут действовать бессрочно.
• Управление — для ФЦП создается специализированная дирекция, тогда как управление государственными программами осуществляется в рамках текущей деятельности министерств.
• Финансирование — ФЦП, как правило, имеют более концентрированное финансирование на ограниченном числе мероприятий.

Перспективы развития

В условиях цифровой трансформации государственного управления и внедрения проектного подхода в деятельность органов власти федеральные целевые программы постепенно уступают место новым формам планирования, таким как национальные проекты и федеральные проекты в их составе. Тем не менее, ФЦП сохраняют свою актуальность для реализации уникальных, масштабных проектов, требующих особого внимания и контроля со стороны правительства.

Источники

• Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»
• Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»
• Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 года № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации федеральных целевых программ»
• Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 179)
• Материалы Счетной палаты РФ о результатах контрольных мероприятий по проверке реализации ФЦП
• Доклады Министерства экономического развития РФ «Об итогах реализации федеральных целевых программ» (2010-2023 годы)