Федеральный горный и промышленный надзор

Федеральный горный и промышленный надзор (Госгортехнадзор России) — федеральный орган исполнительной власти, осуществлявший в 1992—2004 годах государственное регулирование и надзор в области промышленной безопасности, безопасного ведения работ в промышленности, горном деле, атомной энергетике, а также государственный горный надзор. В разные периоды своего существования орган носил названия: Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России), Комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Правительстве Российской Федерации, а также Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) — в части преемственности функций.

История

Предшественники: горный надзор в Российской империи и СССР

История горного надзора в России восходит к началу XVIII века. В 1719 году по указу Петра I была учреждена Берг-коллегия — центральный орган управления горнозаводской промышленностью, который также выполнял функции надзора за безопасностью горных работ. В 1807 году в рамках реформы горного управления были созданы горные округа, а в 1834 году — Корпус горных инженеров, который осуществлял технический надзор на рудниках и заводах.

После Октябрьской революции 1917 года система горного надзора была реорганизована. В 1922 году в составе Народного комиссариата тяжёлой промышленности СССР был создан Центральный горный отдел, а в 1930-х годах — Горно-техническая инспекция. В 1954 году был образован Государственный комитет Совета Министров СССР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору (Госгортехнадзор СССР), который стал единым союзным органом, отвечавшим за промышленную безопасность в угольной, горнорудной, нефтегазовой, химической и других отраслях.

Создание Госгортехнадзора России (1992—1998)

После распада СССР в 1991 году система государственного надзора была децентрализована. 12 ноября 1992 года Указом Президента Российской Федерации № 1355 был образован Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России). Орган был создан на базе упразднённого Госгортехнадзора СССР и его территориальных органов. Основной задачей нового органа стало обеспечение промышленной безопасности в условиях перехода к рыночной экономике, приватизации предприятий и появления новых форм собственности.

В 1993 году Госгортехнадзор России получил статус федерального органа исполнительной власти, подведомственного непосредственно Правительству Российской Федерации. В его ведение перешли вопросы надзора за безопасностью в горной, нефтегазодобывающей, химической, металлургической, строительной и других отраслях промышленности, а также за безопасностью при транспортировке опасных веществ и эксплуатации взрывопожароопасных объектов.

Реорганизация в 1998—2004 годах

В 1998 году в рамках административной реформы Госгортехнадзор России был преобразован в Комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Правительстве Российской Федерации (Госгортехнадзор России). В 2000 году орган вновь получил статус федерального органа исполнительной власти — Федерального горного и промышленного надзора России.

В 2004 году в ходе масштабной реформы федеральных органов исполнительной власти (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314) Госгортехнадзор России был упразднён. Его функции были переданы вновь созданной Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которая объединила полномочия Госгортехнадзора, Госатомнадзора и частично — Министерства природных ресурсов.

Структура и организация

Центральный аппарат

Центральный аппарат Госгортехнадзора России располагался в Москве и состоял из руководства (председатель, его заместители), а также профильных управлений и отделов. Ключевыми подразделениями были:

• Управление по надзору в угольной промышленности
• Управление по надзору в горнорудной и металлургической промышленности
• Управление по надзору в нефтегазодобывающей промышленности
• Управление по надзору в химической и нефтехимической промышленности
• Управление по надзору за взрывопожароопасными объектами
• Управление по надзору за безопасностью при транспортировке опасных веществ
• Управление по горному надзору
• Управление по лицензированию и экспертизе промышленной безопасности
• Юридическое управление
• Финансово-экономическое управление

Территориальные органы

Госгортехнадзор России имел разветвлённую сеть территориальных органов — региональных управлений (округов) и инспекций. К 2004 году насчитывалось около 40 территориальных органов, охватывавших все субъекты Российской Федерации. Наиболее крупные из них:

• Центральное управление (Москва, Московская область)
• Северо-Западное управление (Санкт-Петербург, Ленинградская область)
• Уральское управление (Екатеринбург, Свердловская область)
• Сибирское управление (Новосибирск, Кемеровская область)
• Дальневосточное управление (Хабаровск, Приморский край)
• Поволжское управление (Самара, Нижегородская область)
• Южное управление (Ростов-на-Дону, Краснодарский край)

Основные функции и полномочия

Нормативно-правовое регулирование

Госгортехнадзор России разрабатывал и утверждал нормативные правовые акты в области промышленной безопасности, включая:

• Правила безопасности при ведении горных работ (ПБ)
• Правила устройства и безопасной эксплуатации объектов (ПУБЭ)
• Инструкции по безопасному ведению работ
• Методики экспертизы промышленной безопасности
• Требования к лицензированию деятельности в области промышленной безопасности

Надзор и контроль

Основные направления надзорной деятельности:

• Горный надзор — контроль за безопасностью ведения горных работ на угольных, рудных, нерудных и россыпных месторождениях, включая подземные и открытые горные работы.
• Надзор в нефтегазодобывающей промышленности — контроль за безопасностью бурения, добычи, транспортировки и хранения нефти и газа.
• Надзор в химической и нефтехимической промышленности — контроль за безопасностью химических производств, складов взрывчатых веществ, аммиачных и хлорных установок.
• Надзор за взрывопожароопасными объектами — контроль за безопасностью объектов, где используются взрывчатые вещества, горючие газы и жидкости.
• Надзор за безопасностью при транспортировке опасных веществ — контроль за перевозкой опасных грузов (взрывчатых, токсичных, радиоактивных) автомобильным, железнодорожным и водным транспортом.
• Надзор за безопасностью в металлургии — контроль за безопасностью доменных, сталеплавильных, прокатных и других металлургических производств.

Лицензирование и экспертиза

Госгортехнадзор России осуществлял лицензирование следующих видов деятельности:

• Эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов
• Эксплуатация химически опасных производственных объектов
• Деятельность по обращению с взрывчатыми материалами промышленного назначения
• Деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности
• Деятельность по перевозке опасных грузов

Также орган проводил государственную экспертизу проектной документации на строительство и реконструкцию опасных производственных объектов.

Расследование аварий и инцидентов

Госгортехнадзор России расследовал причины аварий и инцидентов на поднадзорных объектах, разрабатывал рекомендации по их предотвращению. Крупные аварии, расследованные органом, включали взрывы на угольных шахтах (например, авария на шахте «Ульяновская» в Кемеровской области в 2007 году — уже в ведении Ростехнадзора), аварии на нефтехимических предприятиях и газопроводах.

Классификация поднадзорных объектов

Госгортехнадзор России классифицировал поднадзорные объекты по степени опасности:

• Объекты I класса опасности — чрезвычайно опасные (например, химические заводы, хранилища взрывчатых веществ, атомные станции — в части, не относящейся к атомному надзору)
• Объекты II класса опасности — высокоопасные (нефтеперерабатывающие заводы, магистральные газопроводы, крупные шахты)
• Объекты III класса опасности — опасные (средние и малые предприятия, локальные склады)
• Объекты IV класса опасности — малоопасные (небольшие котельные, склады горюче-смазочных материалов)

Критика и проблемы

Недостатки в работе

В период деятельности Госгортехнадзора России (1992—2004) орган подвергался критике по нескольким направлениям:

• Недостаточная эффективность надзора — в условиях экономического кризиса 1990-х годов и массового износа основных фондов на предприятиях число аварий и травматизма оставалось высоким. По данным Ростехнадзора, в 1990-е годы в России ежегодно происходило до 200—300 крупных аварий на промышленных объектах, а число погибших достигало 500—700 человек в год.
• Коррупционные риски — лицензирование и проведение экспертизы промышленной безопасности были сопряжены с коррупцией, особенно в регионах. В ряде случаев лицензии выдавались предприятиям, не соответствовавшим требованиям безопасности.
• Недостаточная координация с другими ведомствами — функции надзора дублировались с МЧС России (в части пожарной безопасности), Министерством природных ресурсов (в части экологической безопасности) и Министерством здравоохранения (в части санитарно-эпидемиологического надзора). Это приводило к бюрократическим издержкам для бизнеса.
• Недостаток квалифицированных кадров — в 1990-е годы из-за низких зарплат и сокращения финансирования многие опытные специалисты ушли из органов надзора, что снизило качество проверок.

Аварии и инциденты

Наиболее резонансные аварии, произошедшие в период деятельности Госгортехнадзора России:

• Взрыв на шахте «Центральная» (Кемеровская область, 1995 год) — погибло 12 человек. Причина — нарушение правил безопасности при взрывных работах.
• Авария на газопроводе «Уренгой — Помары — Ужгород» (1996 год) — утечка газа привела к взрыву и пожару, пострадало несколько населённых пунктов.
• Взрыв на нефтехимическом заводе в Салавате (Башкортостан, 1998 год) — погибло 5 человек, разрушены производственные мощности.
• Авария на шахте «Северная» (Воркута, 2000 год) — погибло 10 человек, причина — нарушение вентиляционного режима.

Преемственность: переход к Ростехнадзору

В 2004 году в рамках административной реформы, направленной на сокращение числа федеральных органов исполнительной власти, Госгортехнадзор России был упразднён. Его функции были переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которая была создана путём слияния Госгортехнадзора, Госатомнадзора и части полномочий Министерства природных ресурсов РФ.

Ростехнадзор сохранил основные направления деятельности Госгортехнадзора, включая горный надзор, надзор в нефтегазовой, химической и металлургической промышленности, лицензирование и экспертизу промышленной безопасности. Однако в 2008 году часть функций была передана Министерству природных ресурсов и экологии РФ (в части экологического надзора), а в 2010 году — Министерству промышленности и торговли РФ (в части технического регулирования).

Интересные факты

• В 1990-е годы Госгортехнадзор России активно участвовал в разработке первого в истории России Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (принят в 1997 году), который стал основой для всей системы промышленной безопасности в стране.
• Орган имел собственную систему обучения и повышения квалификации инспекторов — Центральный институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов промышленной безопасности (ЦПК).
• В 2000 году Госгортехнадзор России инициировал создание Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) в части промышленной безопасности.
• В 2003 году орган провёл масштабную проверку всех угольных шахт России, в результате которой было выявлено более 10 тысяч нарушений правил безопасности, а 15 шахт были временно закрыты.

Источники

• Указ Президента Российской Федерации от 12 ноября 1992 года № 1355 «О Федеральном горном и промышленном надзоре России»
• Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
• Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»
• Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»
• Материалы Государственного архива Российской Федерации (фонды Госгортехнадзора СССР и Госгортехнадзора России)
• Доклады о состоянии промышленной безопасности в Российской Федерации (1995—2004 годы)