Федеральный закон № 73-ФЗ

Федеральный закон № 73-ФЗ — это нормативный правовой акт Российской Федерации, принятый 25 июня 2002 года и официально именуемый «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Закон устанавливает правовые, организационные и экономические основы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (ОКН), расположенных на территории России. Он определяет полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов власти, а также права и обязанности граждан и юридических лиц в отношении памятников истории и культуры.

История принятия

До вступления в силу 73-ФЗ правовое регулирование в сфере охраны памятников в России осуществлялось на основе Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры», который во многом устарел и не соответствовал новым социально-экономическим условиям, рыночной экономике и изменениям в государственном устройстве. В 1990-е годы, после распада СССР, возникла острая необходимость в создании современного законодательства, которое бы учитывало право частной собственности на объекты недвижимости, включая памятники, а также регулировало бы вопросы их приватизации и хозяйственного использования.

Разработка проекта нового закона началась в середине 1990-х годов. Он прошёл несколько этапов обсуждений и доработок, в том числе с участием Министерства культуры РФ, органов охраны памятников, научных и общественных организаций. 73-ФЗ был принят Государственной Думой 24 мая 2002 года, одобрен Советом Федерации 5 июня 2002 года и подписан Президентом РФ 25 июня 2002 года. Закон вступил в силу со дня его официального опубликования — 29 июня 2002 года. С момента принятия в него неоднократно вносились изменения, направленные на уточнение процедур, ужесточение ответственности за нарушения и адаптацию к современной практике.

Основные понятия и термины

Закон вводит и закрепляет ключевую терминологию, используемую в сфере охраны культурного наследия.

• Объекты культурного наследия (ОКН) — объекты недвижимости (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
• Государственная охрана объектов культурного наследия — система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления мер, направленных на выявление, учёт, изучение ОКН, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием.
• Сохранение объекта культурного наследия — ремонтно-реставрационные работы, направленные на обеспечение физической сохранности ОКН, включая консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы.
• Территория объекта культурного наследия — земельный участок, непосредственно занятый ОКН и связанный с ним исторически и функционально, являющийся его неотъемлемой частью. Границы территории устанавливаются на основании историко-культурных исследований.
• Зоны охраны объекта культурного наследия — охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта, устанавливаемые для обеспечения сохранности ОКН в его исторической среде.

Классификация объектов культурного наследия

73-ФЗ устанавливает многоуровневую классификацию ОКН по нескольким критериям.

По видам

1. Памятники — отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; объекты археологического наследия.
2. Ансамбли — чётко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединённых памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения, в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы), некрополи.
3. Достопримечательные места — творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории РФ, историческими событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

По категориям историко-культурного значения

• Федерального значения — обладающие особой ценностью с точки зрения истории, архитектуры, науки, искусства, имеющие значение для истории и культуры Российской Федерации в целом.
• Регионального значения — имеющие значение для истории и культуры субъекта РФ.
• Местного (муниципального) значения — имеющие значение для истории и культуры муниципального образования.

По типам собственности

ОКН могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, частной собственности (граждан и юридических лиц), а также в собственности иностранных государств и международных организаций (в установленных законом случаях).

Государственный учёт и реестр

73-ФЗ предусматривает ведение Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Реестр представляет собой государственную информационную систему, содержащую сведения об ОКН. Включение объекта в реестр осуществляется на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы. Реестр ведётся Министерством культуры РФ. Для каждого ОКН в реестре указываются:

• наименование объекта;
• время возникновения или дата создания;
• категория историко-культурного значения;
• вид объекта;
• описание особенностей, послуживших основанием для включения в реестр (предмет охраны);
• сведения о местонахождении и границах территории;
• сведения о собственнике и пользователе;
• сведения о наличии зон охраны.

Права и обязанности собственников и пользователей

Закон устанавливает, что собственник ОКН несёт бремя содержания принадлежащего ему объекта. Он обязан:

• обеспечивать сохранность ОКН;
• не проводить работы, изменяющие облик и интерьер объекта, без разрешения органа охраны;
• поддерживать объект в надлежащем техническом состоянии;
• беспрепятственно допускать представителей органов охраны к осмотру объекта;
• выполнять требования охранного обязательства.

Охранное обязательство — это документ, который заключается между собственником (пользователем) и органом охраны и устанавливает перечень работ по сохранению объекта, сроки их выполнения, а также ограничения по использованию. Невыполнение охранного обязательства влечёт административную и гражданско-правовую ответственность, вплоть до изъятия объекта у собственника (в судебном порядке).

Государственная экспертиза и разрешительная система

Для проведения любых работ, которые могут повлиять на сохранность ОКН (реставрация, ремонт, приспособление, строительство в границах территории или зон охраны), требуется получение разрешения и задания от соответствующего органа охраны. Обязательным этапом является проведение государственной историко-культурной экспертизы — независимого исследования, проводимого аттестованными экспертами, которое даёт заключение о возможности включения объекта в реестр, об определении категории, о соответствии проектной документации требованиям сохранения ОКН и т.д.

Ответственность за нарушения

73-ФЗ предусматривает административную, уголовную и гражданско-правовую ответственность за нарушения в сфере охраны ОКН. К наиболее серьёзным правонарушениям относятся:

• уничтожение или повреждение ОКН (ст. 243 УК РФ — до 6 лет лишения свободы);
• нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны ОКН (ст. 7.13 КоАП РФ — штрафы до 5 миллионов рублей для юридических лиц);
• проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения органа охраны;
• незаконное изменение предмета охраны.

Критика и изменения

За время действия 73-ФЗ он подвергался критике со стороны экспертного сообщества за бюрократизированность процедур, длительные сроки согласований, недостаточную защиту объектов археологического наследия от «чёрных копателей», а также за сложность механизма приватизации и вовлечения ОКН в хозяйственный оборот. В ответ на это в закон неоднократно вносились поправки, направленные на упрощение процедур (например, введение возможности проведения работ по сохранению без получения отдельного разрешения в случае аварийного состояния), усиление ответственности за незаконные действия, а также на уточнение понятийного аппарата и порядка ведения реестра. Одним из значимых изменений стало введение в 2014 году обязательной историко-культурной экспертизы для всех объектов, планируемых к включению в реестр, и ужесточение требований к экспертам.

Источники

• Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в действующей редакции).
• Постановление Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».
• Приказ Минкультуры России от 03.10.2011 № 954 «Об утверждении Положения о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».
• Комментарий к Федеральному закону «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (под ред. А.А. Ковалёва). — М.: Юрайт, 2020.
• Уголовный кодекс Российской Федерации (ст. 243).
• Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 7.13).