Федеральный закон о Счётной палате

Федеральный закон «О Счётной палате Российской Федерации» — это нормативный правовой акт, определяющий правовое положение, принципы организации, основные полномочия и порядок деятельности Счётной палаты Российской Федерации как высшего органа внешнего государственного аудита (контроля). Закон устанавливает статус Счётной палаты как постоянно действующего органа государственного финансового контроля, образуемого Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчётного ему.

История принятия

Действующий Федеральный закон № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» был принят Государственной Думой 18 марта 2013 года, одобрен Советом Федерации 27 марта 2013 года и подписан Президентом Российской Федерации 5 апреля 2013 года. Закон вступил в силу со дня его официального опубликования — 10 апреля 2013 года.

До 2013 года деятельность Счётной палаты регулировалась Федеральным законом от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации». Необходимость разработки нового закона была обусловлена изменением подходов к государственному аудиту, расширением полномочий палаты и необходимостью приведения её деятельности в соответствие с международными стандартами (ISSAI — Международные стандарты высших органов аудита). В частности, новый закон закрепил принцип независимости Счётной палаты, ввёл понятие «аудит эффективности» и расширил перечень объектов контроля.

Правовой статус и принципы деятельности

Закон определяет Счётную палату как постоянно действующий орган внешнего государственного финансового аудита (контроля), образуемый палатами Федерального Собрания. Палата обладает организационной, функциональной и финансовой независимостью. Её деятельность основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Основные положения

• Независимость: Счётная палата не входит в систему органов исполнительной власти. Её деятельность не может быть приостановлена или прекращена в связи с роспуском или отставкой палат Федерального Собрания.
• Подотчётность: Палата ежегодно представляет палатам Федерального Собрания отчёт о своей работе, а также оперативно информирует их о выявленных нарушениях.
• Гласность: Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий подлежат опубликованию (за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну).

Структура и руководство

Согласно закону, Счётная палата состоит из Председателя, заместителя Председателя, аудиторов и аппарата палаты.

Председатель и заместитель Председателя

Председатель Счётной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации. Заместитель Председателя назначается на должность Советом Федерации также на шесть лет по представлению Президента. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя (или его заместителя) более двух сроков подряд.

Аудиторы

Аудиторы Счётной палаты — это должностные лица, возглавляющие определённые направления деятельности (например, контроль за доходами федерального бюджета, контроль за расходами на оборону и безопасность, аудит государственного долга). Количество аудиторов и их направления утверждаются палатами Федерального Собрания по представлению Президента. Аудиторы также назначаются на шесть лет, при этом не более половины от общего числа аудиторов могут быть назначены из одного и того же состава палат Федерального Собрания.

Коллегия

Коллегия Счётной палаты — это постоянно действующий коллегиальный орган, в состав которого входят Председатель, заместитель Председателя, аудиторы, а также руководитель аппарата (с правом совещательного голоса). Коллегия рассматривает и утверждает планы работы, стандарты внешнего государственного аудита, отчёты о результатах контрольных мероприятий, а также решает иные ключевые вопросы.

Полномочия и функции

Федеральный закон № 41-ФЗ наделяет Счётную палату широким кругом полномочий, которые можно разделить на несколько групп:

Контрольные полномочия

• Контроль за формированием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Проверка законности, целевого характера и эффективности использования бюджетных средств.
• Аудит государственного долга. Оценка объёмов, структуры и обслуживания государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации.
• Контроль за управлением и распоряжением государственной собственностью. Проверка эффективности использования федерального имущества, включая акции и доли в уставных капиталах хозяйственных обществ.
• Финансовый аудит государственных корпораций и компаний с государственным участием. Проверка деятельности организаций, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации превышает 50 процентов, а также государственных корпораций и публично-правовых компаний.
• Контроль за банковской системой в части обслуживания бюджетных средств. Проверка Центрального банка Российской Федерации (в части использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов).

Экспертно-аналитические полномочия

• Экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также проектов иных нормативных правовых актов, касающихся расходов бюджетных средств.
• Стратегический аудит. Оценка реализуемости и результативности государственных программ, национальных проектов и стратегических документов (например, указов Президента).
• Мониторинг реализации документов стратегического планирования. Отслеживание достижения целевых показателей, определённых в стратегиях и программах.

Информационные и иные полномочия

• Направление представлений и предписаний объектам контроля для принятия мер по устранению выявленных нарушений.
• Обращение в правоохранительные органы при выявлении признаков составов преступлений (например, хищений, злоупотреблений должностными полномочиями).
• Участие в международном сотрудничестве в области государственного аудита (в том числе в рамках ИНТОСАИ — Международная организация высших органов аудита).

Объекты контроля

Закон определяет круг субъектов, в отношении которых Счётная палата вправе проводить контрольные и экспертно-аналитические мероприятия. К ним относятся:

• государственные органы и учреждения (федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления — в части использования средств, полученных из федерального бюджета);
• государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования);
• государственные корпорации, публично-правовые компании, акционерные общества с долей участия РФ более 50 процентов;
• организации, получающие субсидии, субвенции, бюджетные инвестиции из федерального бюджета;
• юридические лица, использующие государственное имущество.

Стандарты и методология

Закон предписывает Счётной палате разрабатывать и утверждать стандарты внешнего государственного аудита (контроля). Эти стандарты являются обязательными для всех должностных лиц и работников палаты. Они устанавливают единые требования к организации, проведению и оформлению результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Стандарты разрабатываются на основе международных стандартов ISSAI и адаптируются к российскому законодательству.

Ответственность и ограничения

Закон устанавливает строгие требования к лицам, замещающим должности в Счётной палате:

• Запрет на совмещение: Председатель, заместитель Председателя и аудиторы не могут заниматься предпринимательской деятельностью, состоять в органах управления коммерческих организаций, получать иное вознаграждение (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности).
• Неприкосновенность: Должностные лица Счётной палаты обладают неприкосновенностью, которая может быть прекращена только по решению соответствующей палаты Федерального Собрания.
• Досрочное освобождение: Предусмотрены основания для досрочного освобождения от должности (например, вступление в законную силу обвинительного приговора суда, утрата гражданства, несоблюдение ограничений).

Критика и изменения

За время действия закона № 41-ФЗ в него неоднократно вносились поправки. Основные направления изменений:

• Расширение полномочий: В 2014–2015 годах Счётной палате было предоставлено право проводить аудит государственных корпораций и компаний с государственным участием, а также проверять реализацию государственных программ.
• Усиление ответственности: В 2016 году были введены нормы, позволяющие палате направлять материалы в правоохранительные органы по фактам нецелевого использования бюджетных средств.
• Цифровизация: В 2020-х годах закон был дополнен положениями, касающимися использования информационных систем и автоматизированного аудита (например, системы «Электронный бюджет»).

Критика закона в экспертной среде касалась, в основном, недостаточной независимости палаты от исполнительной власти (назначение руководителей по представлению Президента) и ограниченных возможностей для проведения аудита эффективности в реальном секторе экономики.

Источники

• Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» (в действующей редакции).
• Регламент Счётной палаты Российской Федерации.
• Стандарты внешнего государственного аудита (контроля), утверждённые Счётной палатой РФ.
• Международные стандарты высших органов аудита (ISSAI).
• Официальный сайт Счётной палаты Российской Федерации.