Городовое положение 1870 года

Городовое положение 1870 года — закон Российской империи, принятый 16 (28) июня 1870 года, который ввёл всесословное городское самоуправление в 509 городах европейской части страны. Являлся частью «Великих реформ» императора Александра II, направленных на модернизацию государственного и общественного устройства после отмены крепостного права. Положение заменило устаревшую систему городского управления, основанную на «Жалованной грамоте городам» 1785 года и сословных принципах, и стало основой для развития городского хозяйства и общественной жизни вплоть до принятия нового Городового положения в 1892 году.

Предпосылки принятия

К середине XIX века система городского управления в Российской империи перестала отвечать потребностям быстро развивавшихся городов. Действовавшее с 1785 года законодательство закрепляло сословный принцип: городские дела находились в ведении шестигласных дум, избиравшихся узким кругом купцов, мещан и ремесленников. Реальная власть в городах часто принадлежала назначаемым чиновникам — городничим и полицмейстерам, что порождало бюрократизм, коррупцию и бесхозяйственность. Рост промышленности, торговли и численности городского населения, особенно после отмены крепостного права в 1861 году, требовал эффективного управления инфраструктурой, благоустройством, образованием и здравоохранением.

Подготовка реформы началась в 1862 году, когда была создана специальная комиссия под руководством министра внутренних дел П. А. Валуева. В основу проекта легли принципы, уже апробированные в земской реформе 1864 года: выборность, бессословность и имущественный ценз. Проект несколько раз пересматривался, вызывал споры в Государственном совете, но в итоге был утверждён императором 16 июня 1870 года.

Основные положения закона

Городовое положение 1870 года устанавливало единую систему органов городского самоуправления во всех городах империи, за исключением Царства Польского, Финляндии, городов Прибалтики и некоторых окраинных территорий, где действовали особые правила.

Органы городского самоуправления

Согласно закону, в каждом городе создавались три основных органа:

1. Городская избирательная дума — распорядительный орган, избиравшийся на четыре года. Она состояла из гласных (депутатов), число которых колебалось от 30 до 72 в зависимости от численности населения города. Дума утверждала бюджет, устанавливала налоги и сборы, принимала решения по основным вопросам городского хозяйства.
2. Городская управа — исполнительный орган, избиравшийся думой также на четыре года. Управа состояла из городского головы и нескольких членов (обычно 2–4). Она вела текущее управление, исполняла решения думы, распоряжалась городским имуществом и нанимала служащих.
3. Городской голова — председатель думы и управы, избиравшийся думой и утверждавшийся в должности губернатором (для губернских городов — министром внутренних дел). Голова являлся главным должностным лицом городского самоуправления.

Избирательная система

Выборы в городскую думу были бессословными, но строились на имущественном цензе. Право голоса получали мужчины, достигшие 25 лет, владевшие недвижимостью в городе (землёй, домом, фабрикой) или уплачивавшие городские налоги (промысловый, квартирный, с торговых заведений). Женщины, а также лица, не имевшие собственности или не платившие налоги (например, наёмные рабочие, прислуга, интеллигенция, живущая на жалованье), избирательных прав лишались.

Все избиратели делились на три разряда (курии) в зависимости от суммы уплачиваемых налогов. Каждый разряд избирал равное количество гласных (по одной трети), хотя численность избирателей в разрядах была разной. Первый разряд составляли крупные налогоплательщики (самые богатые горожане), второй — средние, третий — мелкие. Такая система, получившая название «трёхклассной», обеспечивала доминирование в думах наиболее состоятельных слоёв населения — купцов, фабрикантов, домовладельцев. В среднем по империи избирательное право имели лишь 5–10% городских жителей.

Компетенция и ограничения

В ведение городского самоуправления передавались следующие вопросы:

• благоустройство города (мостовые, освещение, водоснабжение, канализация, озеленение);
• содержание и развитие городского транспорта, рынков, бань, кладбищ;
• управление городскими землями, лесами, зданиями и другим имуществом;
• попечение о народном образовании (начальные школы, библиотеки) и здравоохранении (больницы, аптеки);
• организация противопожарной службы;
• содержание полиции (частично, в основном — хозяйственная часть);
• установление местных налогов и сборов (с недвижимости, с торговли, с промыслов).

Однако деятельность городских дум и управ находилась под строгим контролем государственной администрации. Губернатор мог приостанавливать решения думы, если они противоречили законам или «государственным пользам». Городской голова утверждался в должности губернатором или министром, что давало возможность администрации влиять на выборы. Министерство внутренних дел осуществляло общий надзор за законностью действий органов самоуправления.

Реализация и значение

Введение Городового положения 1870 года началось с 1871 года и в основном завершилось к 1874 году. Оно охватило 509 городов, включая Санкт-Петербург, Москву, Одессу, Киев, Харьков, Ригу, Казань и другие крупные центры. Новые органы самоуправления приступили к работе в условиях нехватки средств и кадров, но постепенно начали решать накопившиеся проблемы.

Положительные результаты

• Развитие городского хозяйства: во многих городах были построены водопроводы, начато мощение улиц, введено керосиновое, а затем и электрическое освещение, организован общественный транспорт (конка, трамвай).
• Социальная сфера: городские думы активно открывали начальные школы, больницы, богадельни, приюты, народные библиотеки. В Москве, например, городское самоуправление стало одним из главных двигателей развития народного образования.
• Формирование гражданского общества: в городах появилась публичная политика, начали действовать выборные органы, в которых участвовали представители разных слоёв населения (хотя и с ограничениями). Городские думы стали площадкой для обсуждения общественных проблем.
• Повышение эффективности управления: по сравнению с прежней бюрократической системой, выборные органы были более заинтересованы в развитии города и лучше знали местные нужды.

Недостатки и критика

• Ограниченность избирательного права: подавляющее большинство горожан (рабочие, мелкие служащие, интеллигенция) были лишены права голоса. В крупных промышленных центрах, таких как Санкт-Петербург или Иваново-Вознесенск, рабочие составляли большинство населения, но не имели представительства.
• Доминирование богатых слоёв: трёхклассная система выборов приводила к тому, что в думах заседали преимущественно купцы, фабриканты и домовладельцы, которые часто отстаивали свои узкокорыстные интересы, а не общегородские.
• Слабость финансовой базы: городские бюджеты формировались в основном за счёт налогов с недвижимости и торговли, которые были невелики. Государство выделяло городам мало субсидий, что ограничивало возможности для масштабных проектов.
• Административный контроль: губернаторы и министерство могли вмешиваться в дела самоуправления, отменять решения дум и даже распускать их. Это делало реформу половинчатой.
• Неравномерность развития: реформа наиболее успешно работала в крупных и богатых городах, тогда как в малых и бедных городах органы самоуправления часто были недееспособны из-за отсутствия средств и квалифицированных кадров.

Отмена и последствия

Городовое положение 1870 года действовало до 1892 года, когда было принято новое Городовое положение, разработанное при министре внутренних дел И. Н. Дурново. Контрреформа 1892 года значительно усилила административный контроль, уменьшила число избирателей (за счёт повышения имущественного ценза) и фактически подчинила городские думы губернаторам. Тем не менее, реформа 1870 года стала важным этапом в истории российского местного самоуправления, заложив основы для развития городской демократии и хозяйства в пореформенный период.

Источники

• Городовое положение 1870 года // Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона : в 86 т. (82 т. и 4 доп.). — СПб., 1890—1907.
• Великие реформы в России. 1856–1874 / Под ред. Л. Г. Захаровой, Б. Эклофа, Дж. Бушнелла. — М.: Издательство Московского университета, 1992.
• Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ. — М.: Типография А. И. Мамонтова, 1900.
• История России XIX — начала XX века / Под ред. В. А. Фёдорова. — М.: Проспект, 2004.
• Положение о городском общественном управлении 16 июня 1870 года // Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. XLV. Отд. 1. № 48498.