Горздрав: структура и функции управления¶

Горздрав (городской отдел здравоохранения, городское управление здравоохранения) — это орган исполнительной власти муниципального образования (города, городского округа) или внутригородского района, осуществляющий управление в сфере охраны здоровья граждан на соответствующей территории. В структуре государственного управления здравоохранением России горздравы занимают промежуточное положение между региональными министерствами здравоохранения и подведомственными медицинскими организациями (больницами, поликлиниками, диспансерами, станциями скорой помощи). Основная функция горздрава — обеспечение реализации государственной политики в сфере здравоохранения на муниципальном уровне, включая планирование, организацию, контроль и координацию деятельности медицинских учреждений, а также реализацию территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

¶История формирования

Система городских органов управления здравоохранением в России начала складываться в советский период. После Октябрьской революции 1917 года и создания Народного комиссариата здравоохранения РСФСР (Наркомздрав) в 1918 году, в городах стали формироваться местные отделы здравоохранения (горздравотделы). В 1930-е годы, в ходе административно-территориальной реформы, горздравы были включены в структуру исполнительных комитетов городских Советов народных депутатов. Они подчинялись как местным советам, так и вышестоящим органам — областным (краевым) отделам здравоохранения. В послевоенные десятилетия горздравы играли ключевую роль в организации сети городских больниц, поликлиник, женских консультаций, станций скорой помощи, санитарно-эпидемиологических станций.

В постсоветский период, с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 год) и реформой здравоохранения, статус и функции горздравов претерпели изменения. В большинстве крупных городов они были преобразованы из отделов в управления или департаменты здравоохранения, сохранив при этом основные управленческие задачи. В ряде небольших городов функции горздравов были переданы непосредственно региональным министерствам здравоохранения, либо объединены с отделами социальной защиты.

¶Структура управления

Структура горздрава зависит от численности населения города, количества подведомственных учреждений и объёма финансирования. В типовом виде горздрав возглавляет руководитель (начальник управления, директор департамента), назначаемый главой администрации города (мэром) по согласованию с региональным министерством здравоохранения. Руководитель имеет заместителей, курирующих ключевые направления:

• Заместитель по лечебной работе — отвечает за организацию медицинской помощи в стационарах и амбулаторно-поликлинических учреждениях, контроль качества, соблюдение стандартов.
• Заместитель по экономике и финансам — занимается бюджетным планированием, финансированием медицинских организаций, контролем расходования средств.
• Заместитель по фармацевтической деятельности — курирует лекарственное обеспечение, работу аптечных учреждений, контроль за оборотом наркотических и психотропных веществ.
• Заместитель по организационно-методической работе — отвечает за статистику, информатизацию, взаимодействие со страховыми медицинскими организациями, реализацию программ модернизации.

В структуру горздрава входят отделы и сектора:

• Отдел организации медицинской помощи — координирует работу поликлиник, больниц, диспансеров, станций скорой помощи, разрабатывает маршрутизацию пациентов.
• Отдел экономики и финансирования — формирует бюджетные заявки, проводит мониторинг исполнения смет, контролирует закупки.
• Отдел кадров — ведёт кадровый учёт медицинских работников, организует повышение квалификации, аттестацию.
• Отдел лекарственного обеспечения — контролирует наличие лекарств в аптеках и медицинских учреждениях, участвует в формировании заявок на льготное лекарственное обеспечение.
• Юридический отдел — обеспечивает правовую поддержку, участвует в судебных спорах, контролирует соблюдение законодательства.
• Отдел информатизации — внедряет и сопровождает медицинские информационные системы, электронные регистратуры, телемедицинские технологии.

В крупных городах (Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург) горздравы могут иметь более сложную структуру с департаментами, управлениями, отделами, а также территориальными подразделениями в районах. В Москве, например, функции горздрава выполняет Департамент здравоохранения города Москвы, который включает 12 управлений и более 30 отделов.

¶Основные функции

Горздрав реализует широкий спектр управленческих функций, вытекающих из законодательства Российской Федерации в сфере охраны здоровья (Федеральный закон № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).

¶Планирование и организация медицинской помощи

• Разработка и утверждение муниципальных программ развития здравоохранения, включая программы модернизации первичного звена, борьбы с сердечно-сосудистыми и онкологическими заболеваниями.
• Определение потребности населения в медицинской помощи, расчёт нормативов объёмов медицинской помощи (койко-дни, посещения, вызовы скорой помощи).
• Организация маршрутизации пациентов — распределение потоков больных между медицинскими учреждениями в зависимости от профиля и тяжести состояния.
• Обеспечение работы скорой медицинской помощи, включая диспетчерскую службу и выездные бригады.

¶Финансирование и экономика

• Формирование бюджета здравоохранения города в рамках муниципального бюджета и территориальной программы государственных гарантий.
• Распределение субсидий и субвенций из федерального и регионального бюджетов между подведомственными учреждениями.
• Контроль за целевым использованием бюджетных средств, проведение аудита и ревизий.
• Участие в тарифной политике — согласование тарифов на медицинские услуги в системе обязательного медицинского страхования (ОМС).

¶Контроль качества и безопасности

• Мониторинг соблюдения медицинскими организациями порядков оказания медицинской помощи и стандартов.
• Проведение ведомственного контроля качества медицинской помощи — проверка обоснованности госпитализаций, сроков лечения, летальности.
• Контроль за соблюдением санитарно-эпидемиологических норм, противопожарной безопасности, лицензионных требований.
• Рассмотрение жалоб и обращений граждан на качество медицинской помощи, проведение служебных расследований.

¶Кадровая политика

• Планирование потребности во врачах и среднем медицинском персонале.
• Организация целевого набора в медицинские вузы и колледжи, заключение договоров на обучение.
• Проведение аттестации медицинских работников на квалификационные категории.
• Реализация мер социальной поддержки медицинских работников (предоставление жилья, выплат, льгот).

¶Лекарственное обеспечение

• Организация льготного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан (инвалиды, ветераны, дети-инвалиды, больные редкими заболеваниями).
• Контроль за наличием жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов в аптечной сети города.
• Участие в закупках лекарственных средств для муниципальных нужд.

¶Информатизация и цифровизация

• Внедрение и сопровождение единой медицинской информационной системы (ЕМИАС) в Москве, региональных медицинских информационных систем.
• Организация электронной записи к врачу, электронных рецептов, электронных медицинских карт.
• Развитие телемедицинских консультаций между городскими и федеральными центрами.

¶Взаимодействие с другими структурами

Горздрав работает в тесной связке с:

• Региональным министерством здравоохранения — получает методические указания, нормативы, субсидии, отчитывается о выполнении государственных заданий.
• Территориальным фондом обязательного медицинского страхования (ТФОМС) — согласовывает объёмы медицинской помощи, участвует в тарифных комиссиях.
• Страховыми медицинскими организациями — взаимодействует по вопросам экспертизы качества, рассмотрения жалоб застрахованных.
• Роспотребнадзором — координирует мероприятия по санитарно-эпидемиологическому благополучию, вакцинации, борьбе с инфекциями.
• Росздравнадзором — участвует в лицензировании медицинских организаций, контроле за оборотом лекарств.
• Администрацией города — отчитывается о выполнении муниципальных программ, получает бюджетные ассигнования.

¶Критика и проблемы

Деятельность горздравов нередко подвергается критике как со стороны пациентов, так и со стороны медицинского сообщества. Основные претензии:

• Недостаточная эффективность управления — в ряде городов отмечается дублирование функций между горздравом и региональным министерством, что приводит к бюрократизации.
• Неравномерность финансирования — в небольших городах и моногородах бюджеты здравоохранения часто дефицитны, что ведёт к нехватке оборудования, лекарств, кадров.
• Кадровый голод — несмотря на усилия горздравов, в ряде территорий сохраняется острая нехватка врачей узких специальностей (неврологи, кардиологи, онкологи).
• Низкая цифровизация — в отдалённых районах и малых городах внедрение электронных систем идёт медленно, что создаёт очереди и затрудняет доступ к информации.
• Конфликт интересов — в некоторых случаях горздравы одновременно выступают и как заказчики, и как контролёры медицинских услуг, что снижает объективность проверок.

¶Современное состояние и реформы

В 2020-е годы в России продолжается реформа управления здравоохранением, направленная на централизацию и оптимизацию. В ряде регионов (например, в Московской области, Ленинградской области) функции горздравов были переданы на региональный уровень — созданы единые областные управления здравоохранения, которые напрямую управляют медицинскими организациями, минуя муниципальное звено. В других городах (Казань, Уфа, Красноярск) горздравы сохраняются, но их полномочия ограничиваются оперативным управлением, тогда как стратегические решения принимаются на уровне республиканских министерств.

В крупнейших городах (Москва, Санкт-Петербург) горздравы (департаменты) обладают значительной самостоятельностью и финансовыми ресурсами, что позволяет им реализовывать масштабные программы модернизации — строительство новых больниц, внедрение телемедицины, создание единых диспетчерских служб скорой помощи.