Государственный контролёр

Государственный контролёр — это должностное лицо, возглавляющее орган государственного финансового контроля (например, Счётную палату) или осуществляющее надзор за законностью и эффективностью использования государственных средств, имущества и соблюдением бюджетного законодательства. В различных странах и исторических периодах функции, полномочия и название этой должности могут существенно различаться, однако общим является её независимый статус по отношению к исполнительной власти и подотчётность законодательному органу (парламенту) или главе государства.

История возникновения и развития института

Прообразы в древности и Средневековье

Элементы государственного контроля за финансами существовали ещё в древних цивилизациях. В Древнем Риме функции надзора за государственной казной и общественными работами выполняли квесторы и эдилы. В средневековых монархиях Европы контроль за сбором налогов и расходованием средств королевской казны часто возлагался на специальных чиновников — камерариев или контролёров финансов. Однако институт государственного контролёра в современном понимании начал формироваться в эпоху абсолютизма, когда возникла потребность в систематической проверке доходов и расходов государства.

Развитие в Российской империи

В России должность государственного контролёра была учреждена 28 декабря 1811 года (по старому стилю) манифестом императора Александра I. До этого функции ревизии государственных счетов выполняли различные коллегии и временные комиссии. Новый орган — Государственный контроль — получил статус центрального учреждения, независимого от других министерств. Его глава, государственный контролёр, назначался императором и подчинялся непосредственно монарху. В его ведение входила ревизия всех государственных доходов и расходов, контроль за законностью финансовых операций, а также составление отчётов об исполнении бюджета. С 1836 года государственный контролёр стал членом Государственного совета, а с 1863 года — Комитета министров. В пореформенный период (после 1861 года) функции Государственного контроля расширились: он стал проводить не только документальные, но и фактические ревизии на местах. К началу XX века должность государственного контролёра занимали такие видные государственные деятели, как Т. И. Филиппов (1889–1899), П. Л. Лобко (1899–1905), Д. А. Философов (1905–1906) и П. А. Харитонов (1907–1916). После Февральской революции 1917 года институт был временно сохранён, но после Октябрьской революции упразднён и заменён советскими органами контроля (Наркомат государственного контроля, затем Рабоче-крестьянская инспекция).

Современные модели

В XX веке институт государственного контролёра получил широкое распространение в странах с различными политическими системами. В большинстве демократических государств он был закреплён в конституциях или специальных законах как независимый орган, подотчётный парламенту. Ключевым документом, определяющим стандарты деятельности высших органов финансового контроля (ВОФК), стала Лимская декларация руководящих принципов контроля (1977 год), принятая Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). В ней закреплены принципы независимости, объективности, профессионализма и гласности.

Функции и полномочия

Основные функции государственного контролёра и возглавляемого им органа включают:

• Финансовый аудит — проверка законности, целевого характера и эффективности использования бюджетных средств, государственного имущества и внебюджетных фондов.
• Аудит эффективности — оценка результативности государственных программ, проектов и деятельности органов власти с точки зрения достижения поставленных целей и оптимального использования ресурсов.
• Экспертиза проектов бюджета — анализ законопроектов о бюджете на предмет их соответствия бюджетному законодательству, макроэкономическим показателям и приоритетам социально-экономического развития.
• Контроль за государственным долгом — мониторинг объёмов, структуры и обслуживания внутреннего и внешнего государственного долга.
• Анализ и отчётность — подготовка ежегодных и тематических отчётов о состоянии государственных финансов, выявление системных нарушений и подготовка рекомендаций по их устранению.
• Взаимодействие с правоохранительными органами — передача материалов ревизий, содержащих признаки уголовных преступлений, в следственные органы.

Государственный контролёр в Российской Федерации

В современной России аналогом должности государственного контролёра является Председатель Счётной палаты Российской Федерации. Счётная палата была создана в 1995 году в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «О Счётной палате Российской Федерации». Председатель Счётной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента РФ сроком на 6 лет. Он обладает широкими полномочиями по организации деятельности палаты, проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. С 2018 года должность Председателя Счётной палаты занимает А. В. Кудрин, а с 2022 года — Д. А. Молчанов (исполняющий обязанности). Коллегиальным органом является Коллегия Счётной палаты, в состав которой входят также аудиторы, назначаемые Советом Федерации.

Государственный контролёр в других странах

• Соединённые Штаты Америки — Генеральный контролёр (Comptroller General of the United States) возглавляет Счётное управление правительства (GAO). Назначается Президентом по совету и с согласия Сената сроком на 15 лет. GAO проводит аудит федеральных программ, расследует случаи мошенничества и предоставляет Конгрессу аналитические отчёты.
• Великобритания — Генеральный контролёр и аудитор (Comptroller and Auditor General) возглавляет Национальное аудиторское управление (NAO). Назначается монархом по адресу Палаты общин. NAO проверяет счета всех государственных департаментов и многих публичных органов.
• Франция — Первый председатель Счётной палаты (Premier président de la Cour des comptes) является главой высшего финансового суда. Назначается Президентом республики. Счётная палата Франции обладает судебными функциями в отношении государственных бухгалтеров.
• Германия — Президент Федеральной счётной палаты (Präsident des Bundesrechnungshofes) избирается Бундестагом и Бундесратом по предложению Федерального правительства. Счётная палата является независимым органом финансового контроля.
• Китай — Генеральный аудитор (Auditor General) возглавляет Национальное аудиторское управление (CNAO). Назначается Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей. CNAO проводит аудит всех центральных ведомств и государственных предприятий.

Классификация моделей государственного контроля

В мировой практике выделяют несколько основных моделей организации высших органов финансового контроля:

Критика и проблемы института

Несмотря на высокий статус, институт государственного контролёра сталкивается с рядом проблем:

• Политическая зависимость — в некоторых странах глава ВОФК может быть подвержен давлению со стороны исполнительной власти или парламентского большинства, что подрывает его независимость.
• Недостаточная ресурсная обеспеченность — для проведения качественных аудитов необходимы квалифицированные кадры, современные информационные системы и достаточное финансирование.
• Ограниченность санкционных полномочий — государственный контролёр, как правило, не обладает правом привлекать к ответственности нарушителей, а лишь передаёт материалы в правоохранительные органы, что снижает эффективность контроля.
• Недостаточная прозрачность — в некоторых юрисдикциях отчёты ВОФК не публикуются в полном объёме или публикуются с задержкой, что ограничивает общественный контроль.

Интересные факты

• В Российской империи государственный контролёр имел чин 2-го класса по Табели о рангах (действительный тайный советник), что приравнивалось к министрам.
• Первым государственным контролёром России (1811–1823) был Б. Б. Кампенгаузен, ранее занимавший пост статс-секретаря Государственного совета.
• В 1917–1918 годах пост государственного контролёра во Временном правительстве занимал И. В. Годнев, а затем Ф. Ф. Кокошкин.
• Лимская декларация 1977 года, принятая ИНТОСАИ, была названа в честь города Лима (Перу), где проходил IX конгресс организации.
• Счётная палата РФ ежегодно публикует «Бюллетень Счётной палаты», содержащий результаты контрольных мероприятий.

Источники

• Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации».
• Лимская декларация руководящих принципов контроля (1977).
• Указ императора Александра I от 28 декабря 1811 года «Об учреждении Государственного контроля».
• История государственного контроля в России: монография / под ред. С. В. Степашина. — М.: Финансовый контроль, 2001.
• Международные стандарты высших органов финансового контроля (ISSAI).