Коллегии

Коллегии — высшие центральные органы государственного управления в России, созданные в ходе административной реформы Петра I в 1717—1721 годах и заменившие собой устаревшую систему приказов. Коллегии просуществовали до 1802 года, когда были постепенно заменены министерствами в рамках реформы государственного управления Александра I.

История

Предпосылки создания

К началу XVIII века система приказов, сложившаяся в Московском царстве, перестала отвечать потребностям быстро растущего и централизующегося государства. Приказы имели размытую компетенцию, часто дублировали функции друг друга, а их деятельность не была подчинена единому регламенту. Отсутствие чёткого разделения между исполнительной, судебной и финансовой сферами приводило к волоките и злоупотреблениям. Северная война (1700—1721) потребовала от государства максимальной мобилизации ресурсов и эффективного управления, что сделало реформу аппарата неизбежной.

Пётр I, стремясь модернизировать Россию по западноевропейскому образцу, обратил внимание на шведскую систему коллегий, которая считалась одной из наиболее прогрессивных в Европе. Шведская модель предполагала коллегиальное (совместное) принятие решений, что, по замыслу царя, должно было снизить риск единоличных ошибок и коррупции.

Учреждение коллегий

В 1715 году Пётр I приказал начать изучение шведских государственных учреждений. Для разработки регламентов и штатов были приглашены иностранные специалисты, в первую очередь из Пруссии и Дании. В 1717—1718 годах были изданы указы об учреждении первых девяти коллегий, а в 1721 году — ещё двух (Вотчинной и Малороссийской). Окончательное оформление система получила в Генеральном регламенте 1720 года, который определил общие принципы работы всех коллегий.

В отличие от приказов, где решения принимал единолично глава (судья или дьяк), в коллегиях решения принимались большинством голосов на общем собрании членов коллегии — присутствия. Это должно было сделать управление более объективным и предсказуемым.

Структура и принципы работы

Организационное устройство

Каждая коллегия состояла из следующих элементов:

• Присутствие — высший орган коллегии, состоявший из президента (назначался царём), вице-президента и нескольких советников (4—6 человек) и асессоров (оценщиков). Все члены присутствия имели право голоса, решения принимались простым большинством.
• Канцелярия — исполнительный аппарат, занимавшийся делопроизводством. Канцелярию возглавлял секретарь, в её состав входили нотариусы, регистраторы, переводчики, писцы.
• Нижние канцелярии — местные органы коллегий в губерниях и провинциях (например, камериры и земские комиссары при Камер-коллегии).

Принципы работы

Деятельность коллегий строго регламентировалась. Каждая коллегия имела свой регламент, а общий порядок работы был установлен Генеральным регламентом. Заседания проводились ежедневно (кроме воскресений и праздников). Протоколы велись обязательно, решения фиксировались и подписывались всеми членами присутствия. При несогласии с решением член коллегии мог внести в протокол особое мнение.

Коллегии подчинялись непосредственно царю и Сенату (высшему государственному органу, учреждённому в 1711 году). Сенат координировал работу коллегий, рассматривал жалобы на их решения и мог отменять их.

Классификация и функции

Всего было учреждено 12 коллегий (хотя некоторые историки относят к ним также Главный магистрат и Синод). По сфере деятельности их можно разделить на несколько групп.

Военные и иностранные дела

• Военная коллегия (1719) — управление сухопутными войсками, их комплектование, снабжение, обучение. Заменила Разрядный, Рейтарский и другие военные приказы.
• Адмиралтейств-коллегия (1717) — управление военно-морским флотом, строительство кораблей, портов, подготовка моряков.
• Коллегия иностранных дел (1718) — ведение дипломатической переписки, приём и отправка послов, заключение международных договоров. Заменила Посольский приказ.

Финансовые коллегии

• Камер-коллегия (1718) — сбор государственных доходов (податей, пошлин, налогов). Ведала государственными имуществами, арендой земель.
• Штатс-контор-коллегия (1719) — управление государственными расходами, составление бюджета, выдача жалованья чиновникам и военным.
• Ревизион-коллегия (1719) — контроль за исполнением бюджета, ревизия финансовой отчётности всех государственных учреждений.

Экономические и промышленные коллегии

• Берг-коллегия (1719) — управление горнорудной промышленностью, металлургией, добычей полезных ископаемых. Осуществляла надзор за частными и казёнными заводами.
• Мануфактур-коллегия (1723) — управление лёгкой промышленностью (текстильные, кожевенные, стекольные мануфактуры), выдача разрешений на открытие предприятий, контроль качества.
• Коммерц-коллегия (1719) — регулирование внешней и внутренней торговли, таможенное дело, торговое судоходство.

Судебные и административные коллегии

• Юстиц-коллегия (1718) — высший апелляционный суд по гражданским и уголовным делам, руководство местными судами, надзор за судопроизводством.
• Вотчинная коллегия (1721) — управление земельными владениями, решение споров о поместьях и вотчинах, оформление прав собственности на землю.
• Малороссийская коллегия (1722) — управление Гетманщиной (Левобережной Украиной), ограничение автономии малороссийского казачества, сбор налогов на этих территориях.

Особые учреждения

• Главный магистрат (1721) — центральный орган управления городами, регулировавший деятельность городских магистратов, ремесленных цехов и купеческих гильдий.
• Святейший Правительствующий Синод (1721) — высший орган управления Русской православной церковью, фактически заменивший патриаршество. Формально не считался коллегией, но строился по тому же принципу коллегиальности.

Значение и критика

Роль в модернизации России

Создание коллегий стало важным шагом в формировании регулярного государства в России. Впервые была создана стройная система центральных органов с чётким разделением функций, единообразной структурой и регламентированным делопроизводством. Коллегии способствовали централизации управления, повышению эффективности сбора налогов, развитию промышленности и торговли. Введение коллегиальности ограничивало произвол отдельных чиновников.

Недостатки системы

На практике работа коллегий была далека от идеала. Коллегиальность часто оборачивалась медлительностью и бюрократической волокитой. Президенты коллегий, назначавшиеся из высшей знати, нередко имели реальную власть, близкую к единоличной. Система была громоздкой и требовала большого числа квалифицированных чиновников, которых в России того времени остро не хватало. Иностранные специалисты, приглашённые для налаживания работы, часто не знали местных условий.

К концу XVIII века коллегии всё больше устаревали. Их медлительность особенно остро проявилась в условиях быстрого роста экономики и усложнения государственных задач. Император Павел I предпринял попытку частично реформировать систему, но радикальные изменения были проведены уже при Александре I.

Упразднение

В 1802 году Манифестом об учреждении министерств коллегии были постепенно заменены министерствами, построенными на принципе единоначалия (министр единолично отвечал за своё ведомство). Однако процесс упразднения коллегий растянулся на несколько лет: некоторые из них (например, Коммерц-коллегия) продолжали существовать как структурные подразделения министерств до 1810-х годов. Окончательно коллегии как самостоятельные учреждения исчезли к 1820-м годам.

Источники

• Генеральный регламент 1720 года // Полное собрание законов Российской империи. Т. VI. № 3534.
• Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века. — СПб.: Дмитрий Буланин, 1997.
• Милюков П. Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. — СПб., 1905.
• Омельченко О. А. Становление абсолютной монархии в России (учебное пособие). — М.: ВЮЗИ, 1986.
• Платонов С. Ф. Лекции по русской истории. — М.: Высшая школа, 1993.