Коллегия министерства

Коллегия министерства — это постоянно действующий совещательный орган при руководителе федерального органа исполнительной власти (министерства) в Российской Федерации. Коллегия образуется для коллективного обсуждения наиболее важных вопросов деятельности министерства, выработки стратегических решений, координации работы структурных подразделений и подведомственных организаций. Решения коллегии, как правило, носят рекомендательный характер, но могут оформляться в виде приказов министра, обязательных для исполнения.

История

Происхождение в Российской империи

Термин «коллегия» в контексте государственного управления восходит к реформам Петра I в начале XVIII века. В 1717—1721 годах вместо устаревшей системы приказов были учреждены коллегии — центральные органы отраслевого управления, основанные на принципе коллегиальности принятия решений. В отличие от единоличного руководства приказа, в коллегиях решения принимались большинством голосов её членов (президента, вице-президента и нескольких асессоров). К 1721 году действовало 11 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия и Вотчинная коллегия. Система коллегий просуществовала до начала XIX века, когда была заменена министерствами с единоначалием.

Советский период

В советское время при наркоматах, а затем министерствах действовали коллегии как совещательные органы. В соответствии с Положением о министерствах СССР, коллегия в составе министра (председателя), его заместителей и других руководящих работников рассматривала основные вопросы развития отрасли, заслушивала отчёты руководителей подведомственных организаций. Решения коллегии проводились в жизнь приказами министра.

Современная Россия

В современной России коллегии министерств и ведомств сохранили совещательный статус. Их правовое положение регулируется Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утверждённым постановлением Правительства РФ. Порядок формирования и работы коллегии конкретного министерства определяется положением о данном министерстве, утверждаемым Президентом или Правительством РФ.

Состав и формирование

Председатель коллегии

Председателем коллегии по должности является министр (руководитель федерального органа исполнительной власти). Он обладает правом решающего голоса при обсуждении вопросов и утверждает итоговые решения коллегии.

Члены коллегии

В состав коллегии входят:

• заместители министра (по должности);
• руководители ключевых структурных подразделений министерства (департаментов, управлений);
• руководители подведомственных федеральных служб и агентств (если таковые имеются в ведении министерства);
• представители других органов государственной власти, научных и общественных организаций (по согласованию).

Персональный состав коллегии (за исключением лиц, входящих в неё по должности) утверждается актом Правительства РФ или приказом министра. Численность коллегии обычно составляет от 10 до 30 человек, в зависимости от масштаба министерства.

Функции и полномочия

Коллегия министерства выполняет следующие основные функции:

• Стратегическое планирование: обсуждение проектов государственных программ, концепций развития отрасли, планов деятельности министерства.
• Контроль и координация: заслушивание отчётов руководителей структурных подразделений и подведомственных организаций о выполнении поручений, достижении показателей эффективности.
• Нормотворчество: предварительное рассмотрение проектов нормативных правовых актов, вносимых министерством в Правительство РФ.
• Кадровые вопросы: обсуждение назначений на руководящие должности в центральном аппарате и подведомственных организациях.
• Рассмотрение конфликтных ситуаций: анализ причин невыполнения планов, срывов сроков, нарушений дисциплины.

Решения коллегии принимаются большинством голосов присутствующих членов. При равенстве голосов решающим является голос председателя. Решения оформляются протоколом, который подписывается председателем и секретарём коллегии.

Порядок работы

Периодичность заседаний

Заседания коллегии проводятся, как правило, не реже одного раза в квартал. В отдельных министерствах (например, Министерство обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ) заседания могут проводиться ежемесячно.

Подготовка к заседанию

Повестка дня формируется министром (или его первым заместителем) на основе предложений членов коллегии и структурных подразделений. К каждому вопросу готовятся:

• доклад (справка) ответственного исполнителя;
• проект решения коллегии;
• при необходимости — заключения юридической и финансовой служб.

Материалы рассылаются членам коллегии не позднее чем за 3–5 рабочих дней до заседания.

Проведение заседания

Заседание ведёт министр (председатель коллегии). Регламент выступлений обычно составляет 10–15 минут для доклада и 5–7 минут для содокладов и выступлений в прениях. По итогам обсуждения принимается одно из решений:

• одобрить представленный проект;
• одобрить с учётом замечаний и предложений;
• отклонить и направить на доработку.

Оформление решений

Решения коллегии, имеющие нормативный характер или требующие обязательного исполнения, реализуются путём издания приказа министра. В приказе указывается: «В целях реализации решения коллегии Министерства (дата, номер) приказываю...». Решения, не требующие издания приказа, доводятся до сведения исполнителей в виде протокольных поручений.

Виды коллегий

По масштабу и статусу различают:

1. Коллегии федеральных министерств (например, коллегия Министерства финансов РФ, коллегия Министерства экономического развития РФ, коллегия Министерства промышленности и торговли РФ). Они рассматривают вопросы общефедерального значения в соответствующей сфере.

1. Коллегии федеральных служб и агентств — в ведомствах, не являющихся министерствами, также могут создаваться коллегии (например, коллегия Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — Роспотребнадзора).

1. Коллегии органов государственной власти субъектов РФ — в региональных министерствах и департаментах (например, коллегия Министерства здравоохранения Московской области). Их статус и порядок работы определяются региональным законодательством.

1. Расширенные коллегии — заседания с участием не только членов коллегии, но и приглашённых представителей других ведомств, научных организаций, бизнеса. Проводятся для обсуждения особо значимых вопросов, например, итогов работы за год.

Значение и критика

Значение

Коллегия министерства выполняет важную роль в системе государственного управления:

• обеспечивает коллективную экспертизу принимаемых решений, снижая риск ошибок единоличного руководителя;
• способствует координации действий различных структурных подразделений и подведомственных организаций;
• позволяет учитывать мнения специалистов, представителей науки и общественности;
• служит площадкой для публичного отчёта руководителей о результатах работы.

Критика

В современной практике коллегии нередко подвергаются критике за:

• формализм: заседания часто превращаются в протокольное заслушивание докладов без реальной дискуссии;
• рекомендательный характер решений: министр не обязан следовать мнению большинства, что снижает значение коллегиального обсуждения;
• закрытость: заседания коллегий, как правило, проходят в закрытом режиме, протоколы не публикуются (за исключением отдельных случаев);
• дублирование функций: часть вопросов, выносимых на коллегию, может быть решена на оперативных совещаниях или в рабочем порядке.

Тем не менее, институт коллегии сохраняется как элемент системы сдержек и противовесов в исполнительной власти, а также как механизм демонстрации коллегиальности принятия решений.

Примеры

• Коллегия Министерства обороны РФ — один из наиболее известных и масштабных коллегиальных органов. Её заседания проводятся под руководством министра обороны, в них участвуют заместители министра, главнокомандующие видами Вооружённых сил, командующие родами войск, руководители центральных органов военного управления. На заседаниях рассматриваются вопросы строительства и развития армии, боевой подготовки, материально-технического обеспечения, военно-технического сотрудничества.
• Коллегия Министерства внутренних дел РФ — рассматривает вопросы охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, миграционной политики, кадрового обеспечения органов внутренних дел.
• Коллегия Министерства финансов РФ — обсуждает проекты федерального бюджета, налоговую и таможенную политику, вопросы государственного долга, финансового контроля.

Источники

• Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, в действующей редакции).
• Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.
• Положения о федеральных министерствах (например, Положение о Министерстве финансов РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329).
• История государственного управления России: учебник / под ред. Р. Г. Пихои. — М.: РАГС, 2009.
• Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. — М.: Норма, 2016.