Концепция административной реформы 2006-2010

Концепция административной реформы 2006—2010 — это программный документ, определявший цели, задачи и основные направления преобразования системы государственного управления в Российской Федерации на период с 2006 по 2010 год. Концепция была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р и стала логическим продолжением первого этапа административной реформы (2003—2005), направленного на оптимизацию функций федеральных органов исполнительной власти.

Предпосылки и контекст

К середине 2000-х годов в России сложилась ситуация, при которой система государственного управления в значительной степени сохраняла черты, унаследованные от советского периода: избыточное государственное регулирование, дублирование функций, низкая эффективность бюджетных расходов, недостаточная прозрачность и подотчётность. Проведённая в 2004 году административная реформа (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти») ввела трёхзвенную систему: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Однако, по оценке разработчиков, она не решила всех проблем, связанных с качеством государственных услуг, регламентацией процедур и борьбой с коррупцией.

Необходимость нового этапа реформы была также обусловлена задачами, поставленными в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, и требованиями вступления России в ВТО, что предполагало повышение конкурентоспособности национальной экономики и улучшение делового климата.

Цели и задачи

Основной целью Концепции провозглашалось повышение эффективности деятельности органов государственной власти и качества предоставляемых ими государственных услуг. Для достижения этой цели были сформулированы следующие ключевые задачи:

• Оптимизация функций государственного управления: сокращение избыточных и дублирующих функций, внедрение механизмов аутсорсинга, ликвидация излишнего государственного вмешательства в экономику.
• Повышение качества и доступности государственных услуг: внедрение стандартов и административных регламентов, развитие системы многофункциональных центров (МФЦ), переход на электронные формы взаимодействия.
• Повышение эффективности взаимодействия органов власти и общества: внедрение механизмов обратной связи, оценки регулирующего воздействия (ОРВ), общественного контроля.
• Совершенствование системы государственного управления: внедрение программно-целевого бюджетирования, повышение результативности деятельности органов власти (система ключевых показателей эффективности — KPI), развитие кадрового потенциала.
• Противодействие коррупции: внедрение антикоррупционных стандартов, регламентация процедур, повышение прозрачности деятельности.

Основные направления реализации

1. Стандартизация и регламентация государственных услуг

Одним из центральных элементов реформы стало внедрение административных регламентов — нормативных правовых актов, устанавливающих сроки и последовательность административных процедур (действий) органа власти. К концу 2010 года были разработаны и утверждены регламенты по большинству государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти. Параллельно разрабатывались стандарты государственных услуг, описывающие требования к их качеству (время ожидания, место предоставления, форма получения результата).

2. Создание многофункциональных центров (МФЦ)

Для реализации принципа «одного окна» и повышения доступности услуг началось создание сети МФЦ. Первый пилотный проект был запущен в 2006 году в Липецкой области. К 2010 году МФЦ действовали в большинстве регионов России, предоставляя гражданам возможность получать десятки видов услуг в одном месте без непосредственного обращения в ведомства.

3. Электронное правительство

Концепция предусматривала активное внедрение информационно-коммуникационных технологий. В рамках этого направления:

• Создавался Единый портал государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru), запущенный в тестовом режиме в 2009 году.
• Разрабатывались ведомственные информационные системы и системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).
• Внедрялись электронные административные регламенты.

4. Оценка регулирующего воздействия (ОРВ)

С 2010 года началось внедрение процедуры ОРВ — анализа проектов нормативных правовых актов на предмет их влияния на предпринимательскую и инвестиционную деятельность. Целью ОРВ было выявление и устранение положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для бизнеса.

5. Повышение эффективности бюджетных расходов

Реформа была тесно связана с переходом на программно-целевое бюджетирование (ПЦБ). Вместо сметного финансирования по статьям расходов внедрялся подход, при котором бюджетные ассигнования увязывались с конкретными целями и результатами деятельности органов власти. Разрабатывались доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы) субъектов бюджетного планирования.

6. Кадровая политика

В рамках реформы предпринимались попытки модернизации государственной гражданской службы:

• Внедрение конкурсных процедур при замещении должностей.
• Разработка и применение квалификационных требований.
• Введение системы оценки деятельности госслужащих (ротация, аттестация).
• Повышение денежного содержания и социальных гарантий.

Результаты и критика

Достижения

• Значительное сокращение избыточных функций: по оценкам Минэкономразвития, в ходе реформы было отменено или упрощено несколько тысяч избыточных административных процедур.
• Разработка и внедрение административных регламентов: к 2010 году было утверждено более 500 федеральных регламентов, что существенно упорядочило работу госаппарата.
• Создание сети МФЦ: к концу 2010 года в России действовало около 500 МФЦ, что создало основу для дальнейшего развития системы «одного окна».
• Запуск портала госуслуг: начало работы Единого портала стало важным шагом в развитии электронного правительства.
• Снижение административных барьеров: реформа способствовала улучшению позиций России в международных рейтингах Doing Business (с 120-го места в 2005 году до 123-го в 2010 году, с последующим ростом).

Недостатки и критика

• Формальный подход: регламенты часто носили формальный характер, не учитывая реальных потребностей граждан и бизнеса. Процедуры оставались сложными и запутанными.
• Неравномерность реализации: темпы реформы сильно различались в разных ведомствах и регионах. В ряде случаев внедрение регламентов и МФЦ шло медленно.
• Слабая обратная связь: механизмы оценки качества услуг со стороны граждан были развиты недостаточно. Общественный контроль оставался слабым.
• Неполное решение проблемы коррупции: несмотря на внедрение антикоррупционных стандартов, уровень коррупции в госаппарате оставался высоким. Реформа не затронула глубинные причины коррупции.
• Недостаточное финансирование: реализация ряда направлений (электронное правительство, кадровая реформа) требовала значительных бюджетных средств, которые выделялись не в полном объёме.
• Отсутствие системности: некоторые эксперты отмечали, что реформа носила фрагментарный характер, не была подкреплена единой методологией и системой мониторинга.

Итоги и дальнейшее развитие

Концепция административной реформы 2006—2010 годов заложила институциональную основу для последующих преобразований. Многие её идеи (стандартизация услуг, МФЦ, электронное правительство, ОРВ) получили развитие в последующих программных документах, в частности в Концепции снижения административных барьеров и повышения качества государственных услуг на 2011—2013 годы и в государственной программе «Экономическое развитие и инновационная экономика». Однако ряд ключевых проблем — низкая эффективность госаппарата, бюрократизм, коррупция — не были решены и остаются актуальными по сей день.

Источники

1. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах».
2. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
3. Доклады Министерства экономического развития РФ о ходе административной реформы (2006—2010 гг.).
4. «Административная реформа в России: научно-практическое пособие» / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. — М.: ИНФРА-М, 2006.
5. «Реформа государственного управления в России: проблемы и перспективы» / под ред. В.Л. Макарова. — М.: ИЭПП, 2008.
6. Официальные данные Росстата и Всемирного банка (Doing Business).