Концессионное соглашение

Концессионное соглашение — это договор, в соответствии с которым одна сторона (концедент) предоставляет другой стороне (концессионеру) на определённый срок права на создание, реконструкцию, эксплуатацию объекта концессионного соглашения, а также на осуществление определённых видов деятельности, связанных с этим объектом. Концедент, как правило, передаёт права владения и пользования объектом (или его частью), а концессионер принимает на себя обязательства по финансированию, строительству (или модернизации) и эксплуатации объекта, получая доход от его использования. По истечении срока соглашения объект переходит в собственность концедента.

Правовая природа и сущность

Концессионное соглашение является одним из механизмов государственно-частного партнёрства (ГЧП). В России правовую основу концессионных соглашений составляют Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и подзаконные акты.

Отличительной особенностью концессии является сохранение права собственности на объект у концедента (государства или муниципального образования). Концессионер получает только права владения и пользования, при этом он осуществляет инвестиции в создание или реконструкцию объекта. Этим концессия отличается от аренды, где арендатор может не нести обязанностей по значительному улучшению объекта, и от приватизации, где право собственности переходит к частному лицу.

Стороны концессионного соглашения

• Концедент — это публичный партнёр. Им выступают:
• Российская Федерация (от имени которой выступает Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган);
• субъект Российской Федерации (от имени которого выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта);
• муниципальное образование (от имени которого выступает местная администрация).
• Концессионер — это частный партнёр. Им может быть любое юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, которые прошли конкурсный отбор и заключили соглашение. Концессионером может быть как одна компания, так и несколько, образующие простое товарищество.

Основные элементы и объекты

Предметом концессионного соглашения является обязательство концессионера создать и/или реконструировать имущество, которое входит в перечень, установленный законом, и осуществлять его эксплуатацию. Объектами концессионных соглашений могут быть:

• Транспортная инфраструктура: автомобильные дороги, железнодорожные пути, мосты, тоннели, метрополитен, порты, аэропорты.
• Коммунальная инфраструктура: системы теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, очистные сооружения.
• Энергетическая инфраструктура: объекты генерации электрической энергии, электрические сети, магистральные газопроводы.
• Социальная инфраструктура: объекты здравоохранения (больницы, поликлиники), образования (школы, университеты), культуры (музеи, театры), спорта (стадионы, бассейны).
• Информационные технологии: центры обработки данных, системы связи.
• Производственная инфраструктура: промышленные объекты, сельскохозяйственные комплексы.
• Жилищно-коммунальное хозяйство: объекты управления отходами, мусороперерабатывающие заводы.

Содержание соглашения

К существенным условиям концессионного соглашения относятся:

• Срок действия: устанавливается соглашением и может составлять от нескольких лет до нескольких десятилетий.
• Состав и описание объекта: технические характеристики, местоположение, требования к созданию или реконструкции.
• Обязательства сторон: концессионер обязуется создать/реконструировать объект, эксплуатировать его, оказывать услуги, а концедент — передать объект в пользование, обеспечить соблюдение условий соглашения.
• Источники финансирования: указывается объём инвестиций концессионера, а также возможные формы государственной поддержки (субсидии, гарантии).
• Порядок распределения дохода: может быть плата концедента за эксплуатацию объекта, плата концессионера за право использования объекта, или комбинированные платежи.
• Ответственность сторон: за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств.

Классификация концессионных соглашений

Концессионные соглашения можно классифицировать по нескольким признакам:

• По типу финансирования:
• С государственным софинансированием: концедент (государство) частично финансирует создание или реконструкцию объекта, что снижает финансовую нагрузку на концессионера.
• С полным частным финансированием: концессионер полностью финансирует проект, и возврат инвестиций происходит за счёт доходов от эксплуатации объекта.
• По механизму возврата инвестиций:
• Плата концедента (availability payment): концедент (государство) платит концессионеру за доступность и качество услуг, независимо от объёмов их потребления. Применяется для социально значимых объектов (школы, больницы).
• Плата потребителей (user fees): концессионер получает доход напрямую от пользователей объекта (плата за проезд по платной дороге, за воду, за тепло).
• Смешанный тип: комбинация платы концедента и платы потребителей.
• По стадии создания объекта:
• Соглашения на создание нового объекта (greenfield): концессионер строит объект с нуля.
• Соглашения на реконструкцию существующего объекта (brownfield): концессионер модернизирует или реконструирует уже существующий объект, находящийся в собственности концедента.

История и развитие

В России концессионные механимы известны с XIX века, когда они активно применялись при строительстве железных дорог и заводов. В советский период концессии были ограничены, но использовались в рамках новой экономической политики (НЭП) для привлечения иностранного капитала.

Современное законодательство о концессиях в России начало формироваться в 2005 году с принятием Федерального закона № 115-ФЗ. В последующие годы был принят ряд поправок, значительно расширивших сферу применения и упростивших процедуры. Особенно активно концессионное соглашение стало применяться в сфере жилищно-коммунального хозяйства и транспортной инфраструктуры. К 2024 году в России реализуется несколько тысяч концессионных проектов, в основном муниципального уровня.

Преимущества и недостатки

Преимущества

• Для государства:
• Привлечение частных инвестиций в создание и модернизацию инфраструктуры без увеличения бюджетных расходов;
• Передача рисков строительства и эксплуатации частному партнёру;
• Повышение качества и эффективности предоставляемых услуг за счёт частной инициативы.
• Для бизнеса:
• Долгосрочный (15–30 лет) и стабильный источник дохода (концессия);
• Гарантированные доходы, обеспеченные государственными контрактами (availability payment);
• Возможность получения объекта в пользование на длительный срок с правом получения дохода.

Недостатки и риски

• Высокая сложность и длительность подготовки и проведения конкурсных процедур;
• Необходимость привлечения значительных кредитных ресурсов на стадии строительства;
• Риски изменения законодательства и финансовых условий (инфляция, ставки по кредитам);
• Конфликты интересов между концедентом и концессионером в части ценообразования и контроля над качеством услуг.

Применение в других странах

Концессии широко распространены и в других странах. Например, во Франции концессионная модель используется для управления водоснабжением и канализованием, в Японии и Китае — для строительства высокоскоростных железных дорог, в США — для содержания платных автомагистралей и аэропортов. В странах Европейского союза концессии регулируются Директивой 2014/23/EU.

Интересные факты

• Один из крупнейших концессионных проектов в мире — строительство и эксплуатация высокоскоростной железной дороги Франция — Испания (Perpignan-Figueres).
• В России крупнейшими концессионными проектами являются строительство платных автодорог М-11 «Нева» и Центральной кольцевой автомобильной дороги (ЦКАД), а также реконструкция объектов водоснабжения и водоотведения в ряде городов.
• В концессии на объекты социальной инфраструктуры (школы, больницы) концессионер часто получает доход не от пользователей, а от государства, что делает такие проекты малопривлекательными без существенных бюджетных субсидий.

Критика

Критика концессионных соглашений в основном связана с потенциальными рисками для публичных интересов. К ним относят:

• Тарифное бремя: концессионер, стремясь вернуть инвестиции, может повышать тарифы для конечных потребителей, что ложится на них дополнительной нагрузкой.
• Риск неэффективности: неправильное планирование или выбор концессионера, неспособного выполнить свои обязательства, может привести к срыву проекта и потере государственных средств.
• Отсутствие прозрачности: конкурсные процедуры не всегда являются полностью прозрачными, что может создавать почву для коррупции.

Источники

• Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
• Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации».
• Методические рекомендации по подготовке и реализации концессионных соглашений (Минэкономразвития России).
• «Государственно-частное партнёрство: теория и практика» / Под ред. В. Г. Варнавского.
• «Концессионные соглашения в России: правовой режим и практика» / А. В. Белицкая.