Муниципальная казна

Муниципальная казна — это совокупность денежных средств и иного имущества, находящихся в собственности муниципального образования (городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения), не закреплённых за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Муниципальная казна является составной частью муниципальной собственности и служит финансовой основой для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий.

Правовая основа

Понятие муниципальной казны закреплено в Гражданском кодексе Российской Федерации. Согласно статье 215 ГК РФ, средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не распределённое между муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Правовой режим казны определяется также Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Состав муниципальной казны

Муниципальная казна включает две основные категории объектов:

Денежные средства

Основную часть денежной составляющей казны образуют средства местного бюджета. Они аккумулируются в доходной части бюджета (налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные поступления) и расходуются в соответствии с бюджетной росписью. Кроме того, в казну могут входить временно свободные денежные средства, полученные от размещения бюджетных средств на депозитах в кредитных организациях, а также средства от приносящей доход деятельности муниципальных казённых учреждений.

Имущество

В состав казны входит движимое и недвижимое имущество, которое не закреплено за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения или за муниципальными учреждениями на праве оперативного управления. К такому имуществу относятся:

• земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности;
• здания и сооружения (например, административные здания, не переданные в оперативное управление, объекты инфраструктуры);
• объекты жилищного фонда (муниципальные квартиры и дома, не переданные в найм или в управление);
• транспортные средства, оборудование и инвентарь, не закреплённые за учреждениями;
• ценные бумаги (акции, облигации), принадлежащие муниципальному образованию;
• доли в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ;
• объекты незавершённого строительства, не переданные в оперативное управление.

Формирование и пополнение

Муниципальная казна формируется за счёт нескольких источников:

1. Налоговые доходы — местные налоги (земельный налог, налог на имущество физических лиц), а также отчисления от федеральных и региональных налогов (налог на доходы физических лиц, единый сельскохозяйственный налог, налог, взимаемый в связи с применением упрощённой системы налогообложения, и другие) в соответствии с нормативами, установленными Бюджетным кодексом РФ.

1. Неналоговые доходы — доходы от использования муниципального имущества (арендная плата за земельные участки и нежилые помещения, проценты по депозитам, дивиденды по акциям), доходы от продажи муниципального имущества (приватизация), штрафы, административные платежи, часть прибыли муниципальных унитарных предприятий.

1. Безвозмездные поступления — дотации, субсидии, субвенции из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и регионального), а также добровольные пожертвования и гранты.

1. Приобретение имущества — поступление в казну объектов недвижимости и движимого имущества в результате гражданско-правовых сделок (купля-продажа, мена, дарение), а также в порядке наследования, по решению суда или в результате изъятия земельных участков для муниципальных нужд.

Управление муниципальной казной

Управление муниципальной казной осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с законодательством и муниципальными правовыми актами. Основные функции управления включают:

• Учёт и регистрация — ведение реестра муниципального имущества, в котором отражаются все объекты казны, их характеристики, кадастровая стоимость, правовой статус. Учёт осуществляется в специальных информационных системах, например, в Государственной информационной системе управления государственным и муниципальным имуществом (ГИС ГМУ).

• Использование — органы местного самоуправления вправе передавать объекты казны во временное владение и пользование (аренда, безвозмездное пользование), в доверительное управление, а также вносить их в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ. Доходы от такого использования поступают в местный бюджет.

• Распоряжение — отчуждение объектов казны осуществляется в порядке приватизации (продажа на аукционе, конкурсе, посредством публичного предложения) или в иных формах, предусмотренных законодательством. Вырученные средства зачисляются в местный бюджет.

• Контроль — за сохранностью и целевым использованием объектов казны, за соблюдением законодательства при совершении сделок с казённым имуществом. Контроль осуществляется как органами местного самоуправления, так и контрольно-счётными органами муниципальных образований, а также прокуратурой.

Значение муниципальной казны

Муниципальная казна выполняет несколько ключевых функций:

• Финансовое обеспечение полномочий — за счёт средств казны финансируются расходы на содержание муниципальных учреждений (школы, детские сады, больницы, библиотеки), на благоустройство территорий, на строительство и ремонт дорог, на обеспечение жильём отдельных категорий граждан, на проведение культурных и спортивных мероприятий.

• Имущественная основа — объекты казны используются для предоставления муниципальных услуг (например, аренда помещений для размещения органов власти, предоставление земельных участков под строительство), а также для привлечения инвестиций (сдача в аренду, передача в концессию).

• Гарантийная функция — муниципальная казна служит обеспечением по обязательствам муниципального образования. В случае неисполнения муниципальным образованием своих долговых обязательств (например, по муниципальным облигациям или кредитам) взыскание может быть обращено на имущество казны.

• Резервная функция — часть имущества казны может находиться в резерве для использования в чрезвычайных ситуациях (например, для временного размещения пострадавших, для обеспечения аварийно-восстановительных работ).

Особенности правового режима

Имущество, составляющее муниципальную казну, не подлежит приватизации в порядке, установленном для муниципальных предприятий и учреждений. Оно может быть приватизировано только в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» на основании решения представительного органа местного самоуправления.

Средства местного бюджета, входящие в состав казны, расходуются исключительно в соответствии с бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств. Они не могут быть изъяты для покрытия расходов других муниципальных образований или вышестоящих бюджетов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (например, при введении внешнего управления).

Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, могут быть переданы в аренду или в собственность гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном Земельным кодексом РФ. Доходы от аренды и продажи земельных участков поступают в местный бюджет.

Проблемы и критика

На практике управление муниципальной казной сопряжено с рядом проблем:

• Недостаточная прозрачность — учёт объектов казны нередко ведётся неполно, реестры муниципального имущества содержат устаревшие или неточные сведения. Это затрудняет контроль и эффективное использование имущества.

• Низкая доходность — многие объекты казны (особенно недвижимость) не приносят дохода из-за отсутствия спроса, плохого технического состояния или обременений. Расходы на их содержание (охрана, ремонт, налоги) могут превышать доходы от их использования.

• Коррупционные риски — передача объектов казны в аренду или продажа по заниженным ценам, а также заключение фиктивных договоров аренды с аффилированными лицами являются распространёнными нарушениями.

• Ограниченность ресурсов — в условиях дотационности многих муниципальных образований (особенно сельских поселений) доходы от использования казны незначительны, а расходы на её содержание ложатся дополнительным бременем на местный бюджет.

Источники

• Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ, статья 215.
• Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
• Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
• Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
• Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ.
• Постановление Правительства РФ от 16.07.2007 № 447 «О совершенствовании учёта федерального имущества» (в части, касающейся муниципального имущества).
• Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) / под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. — М.: Юрайт, 2020.
• Муниципальное право России: учебник / под ред. А.Н. Кокотова. — М.: Норма, 2021.