Национальное аудиторское управление Великобритании

Национальное аудиторское управление Великобритании (англ. National Audit Office, NAO) — независимое государственное ведомство Соединённого Королевства, осуществляющее внешний аудит и контроль за расходованием средств центрального правительства, а также за деятельностью большинства государственных органов и учреждений. Управление действует от имени Парламента Великобритании, обеспечивая прозрачность и подотчётность в использовании государственных финансов. NAO является ключевым элементом системы государственного финансового контроля, наряду с Палатой общин и Казначейством Его Величества.

История

Предшественники (XIX — начало XX века)

Система государственного аудита в Великобритании начала формироваться в XIX веке. В 1866 году был принят Закон об экзамене и аудите государственных счетов (Exchequer and Audit Departments Act), который учредил должность Генерального контролёра и аудитора (Comptroller and Auditor General, C&AG). Этот чиновник был наделён полномочиями проверять счета всех государственных департаментов и представлять отчёты Парламенту. До этого аудит осуществлялся разрозненными ведомствами, что приводило к дублированию и неэффективности.

Создание NAO (1983)

Современное Национальное аудиторское управление было создано в 1983 году на основании Закона о Национальном аудиторском управлении (National Audit Act 1983). Этот закон закрепил независимость NAO от исполнительной власти (правительства) и подчинение его напрямую Парламенту, а именно — Комитету по государственным счетам (Public Accounts Committee, PAC) Палаты общин. Первым руководителем NAO стал сэр Гордон Дауни, ранее занимавший пост Генерального контролёра и аудитора.

Развитие в XXI веке

В 2000-х годах NAO расширило сферу своей деятельности, включив в неё не только финансовый аудит, но и аудит эффективности (value for money audits). В 2011 году был принят Закон о бюджете и государственных счетах (Budget and Public Accounts Act), который уточнил полномочия NAO в отношении новых форм государственных учреждений, включая частные компании, выполняющие государственные заказы. В 2020-х годах NAO активно участвует в аудите расходов, связанных с пандемией COVID-19, Brexit и программами цифровизации государственных услуг.

Структура и руководство

Генеральный контролёр и аудитор

Главой NAO является Генеральный контролёр и аудитор (Comptroller and Auditor General, C&AG). Эта должность является коронной (назначается монархом по рекомендации Премьер-министра), но на практике кандидатура согласовывается с председателем Комитета по государственным счетам. Срок полномочий — 10 лет, без права повторного назначения. C&AG не может быть уволен без согласия обеих палат Парламента, что гарантирует его независимость.

С 2019 года должность занимает Гарет Дэвис (Gareth Davies). Его предшественниками были сэр Эмиас Морс (2009–2019) и сэр Джон Борн (2003–2009).

Правление NAO

Управлением руководит Правление (Board), состоящее из C&AG (председатель), заместителя C&AG, а также нескольких неисполнительных директоров, назначаемых Парламентом. Правление отвечает за стратегическое развитие, бюджет и кадровую политику NAO.

Штат и бюджет

NAO насчитывает около 900 сотрудников (данные на 2023 год). Большинство из них — дипломированные бухгалтеры, аудиторы, экономисты и специалисты по государственному управлению. Годовой бюджет управления составляет примерно 100–120 миллионов фунтов стерлингов (финансируется из средств Парламента, а не правительства).

Основные функции

Финансовый аудит

NAO проводит обязательный аудит годовых отчётов и счетов всех центральных правительственных департаментов (около 400 организаций). В ходе проверки устанавливается:

• соответствие отчётности законодательству и стандартам бухгалтерского учёта;
• достоверность отражения доходов, расходов, активов и обязательств;
• отсутствие существенных нарушений и мошенничества.

По результатам аудита выдаётся аудиторское заключение (немодифицированное или модифицированное). В случае выявления нарушений NAO обязано сообщить об этом Парламенту.

Аудит эффективности (Value for Money)

Это ключевое направление деятельности NAO, отличающее его от обычного коммерческого аудита. Аудит эффективности оценивает, насколько экономно, эффективно и результативно государственные средства были использованы для достижения поставленных целей. Критерии:

• Экономия (economy) — минимизация затрат на ресурсы при сохранении качества;
• Эффективность (efficiency) — соотношение затрат и результатов;
• Результативность (effectiveness) — степень достижения запланированных целей.

Ежегодно NAO публикует около 60–70 отчётов по аудиту эффективности, охватывающих такие сферы, как здравоохранение, образование, оборона, транспорт, социальная защита.

Поддержка Парламента

NAO предоставляет аналитические и экспертные материалы Комитету по государственным счетам (PAC). Члены PAC используют отчёты NAO для проведения слушаний с министрами и госслужащими. Кроме того, NAO готовит информационные записки для других парламентских комитетов.

Методологическая работа

Управление разрабатывает и публикует методические рекомендации по государственному аудиту, которые используются как в Великобритании, так и за рубежом. NAO также участвует в работе Международной организации высших органов аудита (INTOSAI).

Взаимодействие с другими органами

Комитет по государственным счетам (PAC)

PAC — это постоянный комитет Палаты общин, который рассматривает отчёты NAO и проводит слушания. NAO не подчиняется PAC, но работает в тесной координации: PAC выбирает темы для аудита эффективности, а NAO предоставляет фактологическую базу.

Казначейство Его Величества (HM Treasury)

Казначейство устанавливает правила бухгалтерского учёта для государственных органов, а NAO проверяет их соблюдение. Между ведомствами существует формальное разделение: Казначейство отвечает за бюджетную политику, NAO — за контроль её исполнения.

Внутренние аудиторы

NAO не заменяет внутренний аудит, который проводят сами департаменты. Однако NAO оценивает качество работы внутренних аудиторов и может опираться на их выводы при планировании собственных проверок.

Примеры отчётов

Крупные скандалы и резонансные проверки

• Аудит программы NHS IT (2006) — выявил перерасход средств на 10 миллиардов фунтов и провал внедрения единой информационной системы в здравоохранении.
• Аудит расходов на Олимпийские игры в Лондоне (2012) — подтвердил, что бюджет в 9,3 миллиарда фунтов был соблюдён, но отметил задержки в строительстве некоторых объектов.
• Аудит закупок средств индивидуальной защиты во время COVID-19 (2021) — выявил неэффективность и завышение цен на миллиарды фунтов, что привело к парламентскому расследованию.
• Аудит программы HS2 (2023) — показал, что стоимость высокоскоростной железной дороги выросла с 32 до 100 миллиардов фунтов, а сроки сдвинулись на 10 лет.

Тематические отчёты (примеры)

• «Эффективность налогового администрирования HMRC» (2022)
• «Управление государственным долгом» (2023)
• «Цифровая трансформация государственных услуг» (2024)

Критика и ограничения

Независимость под вопросом

Хотя NAO формально независимо от правительства, некоторые эксперты отмечают, что C&AG назначается короной по рекомендации премьер-министра, что может создавать потенциальный конфликт интересов. Кроме того, бюджет NAO контролируется Парламентом, который может влиять на объём проверок.

Ограниченность полномочий

NAO не имеет права проводить аудит местных органов власти (это делают местные аудиторы), а также не может проверять деятельность частных компаний, если они не получают государственного финансирования. В отношении квазиавтономных организаций (quangos) полномочия NAO ограничены.

Недостаточная оперативность

Критики указывают, что отчёты NAO часто публикуются с задержкой в 12–18 месяцев после завершения проверяемого периода, что снижает их актуальность для принятия оперативных решений.

Споры о методологии

При аудите эффективности NAO использует качественные и количественные показатели, которые иногда оспариваются проверяемыми ведомствами. Например, министерства могут утверждать, что NAO не учитывает долгосрочные выгоды от инвестиций.

Международное признание

NAO считается одним из наиболее авторитетных и профессиональных высших органов аудита (ВОА) в мире. Его методология и стандарты часто используются как образец для реформирования государственного аудита в развивающихся странах. NAO является активным членом INTOSAI и EUROSAI (Европейской организации высших органов аудита). Сотрудники NAO регулярно проводят тренинги и консультации для коллег из других стран, включая Россию (до 2022 года).

Источники

1. National Audit Act 1983 (UK Public General Acts).
2. «The Role of the National Audit Office» — House of Commons Library Briefing Paper, 2023.
3. «Value for Money: The NAO’s Approach» — National Audit Office, 2022.
4. Gareth Davies, «Annual Report and Accounts 2022–23» — NAO, 2023.
5. «NAO: A History of Public Audit in the UK» — Institute for Government, 2020.
6. «Public Audit in the UK: A Comparative Study» — Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, 2021.