Независимая антикоррупционная экспертиза

Независимая антикоррупционная экспертиза — это вид деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами, аккредитованными в установленном порядке, по выявлению в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и их последующему устранению. Является одним из институтов гражданского общества, направленным на противодействие коррупции в нормотворческой деятельности.

Правовые основы

В Российской Федерации порядок проведения независимой антикоррупционной экспертизы регулируется Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Основные принципы проведения экспертизы закреплены в статье 2 Федерального закона № 172-ФЗ:

• обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
• оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
• обоснованность, объективность и проверяемость результатов;
• компетентность лиц, проводящих экспертизу;
• сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества.

Субъекты экспертизы

Независимую антикоррупционную экспертизу вправе проводить:

• физические лица — граждане РФ, прошедшие аккредитацию в Министерстве юстиции РФ;
• юридические лица — организации, получившие аккредитацию в Министерстве юстиции РФ.

Аккредитация осуществляется в заявительном порядке. Для получения статуса независимого эксперта физическое лицо должно иметь высшее образование и стаж работы по специальности не менее трёх лет. Юридическое лицо — иметь в штате не менее трёх работников, соответствующих этим требованиям.

По состоянию на 2024 год в реестре независимых экспертов, аккредитованных Минюстом России, числилось несколько сотен физических и юридических лиц. Количество аккредитованных экспертов значительно сократилось по сравнению с 2010-ми годами, что связывают с ужесточением требований к аккредитации и низкой востребованностью данного института.

Объекты экспертизы

Независимая антикоррупционная экспертиза проводится в отношении:

• проектов федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ;
• проектов законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ;
• проектов муниципальных правовых актов;
• действующих нормативных правовых актов (при их мониторинге).

Экспертизе не подлежат:

• акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну;
• акты, касающиеся оперативно-розыскной деятельности.

Методика проведения

Порядок проведения экспертизы регламентирован Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96.

В ходе экспертизы выявляются коррупциогенные факторы — положения нормативных правовых актов или их проектов, которые способствуют проявлению коррупции. К ним относятся:

Факторы, связанные с широтой дискреционных полномочий

• Широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределённость сроков, условий или оснований принятия решений;
• Наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления;
• Определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения действий.

Факторы, связанные с неопределённостью правовых норм

• Юридико-лингвистическая неопределённость — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера;
• Отсутствие административных процедур;
• Отказ от конкурсных (аукционных) процедур;
• Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
• Злоупотребление правом заявителя.

Факторы, связанные с возможностью принятия решений в отсутствие регламентации

• Отсутствие запретов и ограничений для органов власти и должностных лиц;
• Отсутствие ответственности за нарушение сроков, порядка или условий принятия решений;
• Наличие пробелов в правовом регулировании.

Порядок проведения и оформления результатов

Независимый эксперт проводит исследование текста нормативного правового акта или его проекта на предмет наличия коррупциогенных факторов. Результаты оформляются в виде заключения, которое должно содержать:

• дату составления;
• сведения об эксперте (фамилия, имя, отчество, номер аккредитации);
• перечень выявленных коррупциогенных факторов с указанием конкретных положений акта;
• предложения по устранению выявленных факторов.

Заключение направляется в орган государственной власти или местного самоуправления, принявший или разрабатывающий акт. Заключение носит рекомендательный характер — орган власти не обязан вносить изменения, но обязан рассмотреть его в установленный срок (обычно 30 дней) и направить мотивированный ответ.

Значение и критика

Положительные аспекты

• Институт независимой антикоррупционной экспертизы позволяет привлекать к нормотворчеству представителей гражданского общества, повышая прозрачность и качество правовых актов.
• Заключения экспертов могут выявлять системные проблемы в законодательстве, способствующие коррупции.
• Механизм способствует развитию правовой культуры и гражданской активности.

Критика

• Низкая эффективность. Заключения независимых экспертов не имеют обязательной силы, и органы власти часто игнорируют их рекомендации. По оценкам ряда исследователей, менее 10% замечаний независимых экспертов учитываются при доработке актов.
• Сокращение числа экспертов. Ужесточение требований к аккредитации и отсутствие финансовой поддержки привели к значительному уменьшению числа аккредитованных экспертов. Многие эксперты отмечают, что работа носит волонтёрский характер.
• Формальный подход. В ряде случаев экспертиза проводится формально, без глубокого анализа, что снижает её качество.
• Ограниченный охват. Экспертиза проводится в основном в отношении проектов актов, а не действующих документов. Мониторинг действующего законодательства остаётся слабым местом.
• Отсутствие независимости. Часть экспертов аффилирована с государственными органами, что ставит под сомнение их независимость.

Сравнение с зарубежными аналогами

В ряде стран (например, в США, Великобритании, Германии) антикоррупционная экспертиза нормативных актов проводится преимущественно государственными органами, а роль независимых экспертов невелика. В России же институт независимой экспертизы был закреплён законодательно в 2009 году как один из элементов системы противодействия коррупции. Однако, в отличие от некоторых стран (например, Южной Кореи), где заключения общественных экспертов могут иметь обязательную силу, в РФ они остаются рекомендательными.

Перспективы развития

В экспертной среде обсуждаются следующие направления совершенствования института независимой антикоррупционной экспертизы:

• повышение статуса заключений (придание им обязательной силы в определённых случаях);
• упрощение процедуры аккредитации;
• введение финансовой поддержки для независимых экспертов (например, грантов);
• расширение перечня актов, подлежащих обязательной экспертизе;
• создание единой электронной платформы для публикации заключений и мониторинга их учёта.

По состоянию на 2024 год значимых изменений в законодательство о независимой антикоррупционной экспертизе не внесено, и институт продолжает функционировать в прежнем, преимущественно рекомендательном, режиме.

Источники

1. Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
2. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
3. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96).
4. Приказ Минюста России от 28 декабря 2009 года № 436 «Об утверждении Порядка аккредитации физических и юридических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы».
5. Доклад Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции за 2022 год.
6. Научные публикации: Кабанов П.А. «Институт независимой антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации: состояние и перспективы развития» // Юридическая техника. 2021. № 15.