Плановые проверки

Плановая проверка — это форма государственного или муниципального контроля (надзора), проводимая уполномоченными органами в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии с заранее утверждённым ежегодным планом. Основная цель таких проверок — предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в различных сферах деятельности (санитарно-эпидемиологическое благополучие, пожарная безопасность, трудовое право, защита прав потребителей, лицензионные требования и другие). Плановые проверки являются одним из ключевых инструментов контрольно-надзорной деятельности, порядок проведения которых регламентируется Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», а также Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в части, не противоречащей новому закону).

История

Институт плановых проверок в России прошёл несколько этапов развития. В советский период контроль за деятельностью предприятий осуществлялся ведомственными и межведомственными комиссиями, однако систематического законодательства о плановых проверках не существовало. После распада СССР и перехода к рыночной экономике возникла необходимость в упорядочивании контрольно-надзорной деятельности, чтобы снизить административное давление на бизнес.

Первым значимым шагом стало принятие Федерального закона № 134-ФЗ в 2001 году, который ввёл понятие «мероприятие по контролю» и установил базовые принципы проведения проверок. Однако закон не разграничивал плановые и внеплановые проверки, что порождало злоупотребления. В 2008 году был принят Федеральный закон № 294-ФЗ, который впервые чётко определил порядок организации и проведения плановых проверок, ввёл обязательное ежегодное планирование, уведомление проверяемых лиц и ограничения на частоту проверок. Этот закон стал основой для реформы контрольно-надзорной деятельности.

В 2020 году вступил в силу Федеральный закон № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который заменил 294-ФЗ для большинства видов контроля. Новый закон ввёл риск-ориентированный подход, категорирование объектов контроля и цифровизацию процессов. В 2022–2024 годах, в условиях экономических санкций и необходимости поддержки бизнеса, правительство РФ неоднократно вводило моратории на проведение плановых проверок, за исключением объектов с высоким риском (например, в сфере промышленной безопасности, пожарной безопасности на социально значимых объектах).

Правовое регулирование

Плановые проверки регулируются несколькими нормативными актами, основными из которых являются:

• Федеральный закон № 248-ФЗ (2020) — устанавливает общие принципы, виды контрольно-надзорных мероприятий, порядок планирования, проведения и оформления результатов. Закон вводит понятие «контрольное (надзорное) мероприятие» (КНМ), к которому относятся плановые и внеплановые проверки, а также профилактические визиты.
• Федеральный закон № 294-ФЗ (2008) — продолжает действовать в отношении видов контроля, не перешедших под регулирование 248-ФЗ (например, в сфере защиты прав потребителей, лицензионного контроля в отдельных отраслях).
• Постановления Правительства РФ — ежегодно утверждают правила формирования планов проверок, перечни видов контроля, на которые распространяется мораторий, и критерии отнесения объектов к категориям риска.
• Ведомственные административные регламенты — детализируют порядок проведения проверок для конкретных органов (Роспотребнадзор, Ростехнадзор, МЧС, Роструд и другие).

Классификация плановых проверок

Плановые проверки классифицируются по нескольким основаниям:

По форме проведения

• Документарная проверка — проводится по месту нахождения контрольного органа на основе документов, представленных проверяемым лицом или имеющихся в распоряжении органа (отчёты, декларации, лицензии). Не требует выезда на объект.
• Выездная проверка — проводится непосредственно на территории или в помещении проверяемого лица. Включает осмотр, обследование, отбор проб, инструментальные измерения.

По виду контролируемого органа

• Государственный контроль — осуществляется федеральными органами исполнительной власти (например, Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Росприроднадзор).
• Муниципальный контроль — осуществляется органами местного самоуправления (например, контроль за соблюдением правил благоустройства, земельный контроль).

По категории риска

В рамках риск-ориентированного подхода все объекты контроля делятся на категории риска (чрезвычайно высокий, высокий, значительный, средний, умеренный, низкий). Плановые проверки проводятся только для объектов с категорией риска не ниже «умеренный» (или «средний» для некоторых видов контроля). Объекты с низким риском освобождены от плановых проверок.

Порядок проведения

Планирование

Ежегодно до 1 ноября контрольные органы формируют и утверждают план проведения плановых проверок на следующий год. План публикуется на официальных сайтах органов и в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий (ФГИС «Единый реестр проверок»). План включает:

• наименование проверяемого лица;
• предмет проверки;
• дату начала и продолжительность;
• вид контроля.

Уведомление

О проведении плановой проверки проверяемое лицо уведомляется не позднее чем за 24 часа до её начала (для выездной) или за 3 рабочих дня (для документарной). Уведомление направляется в письменной форме или в электронном виде через портал «Госуслуги».

Проведение

Проверка проводится должностными лицами, уполномоченными на проведение КНМ. Они обязаны предъявить служебное удостоверение и копию распоряжения (приказа) о проведении проверки. В ходе проверки:

• изучаются документы;
• проводятся осмотры, обследования, экспертизы;
• фиксируются выявленные нарушения.

Оформление результатов

По окончании проверки составляется акт, который подписывается проверяющими и представителем проверяемого лица. В акте указываются:

• дата, время, место проведения;
• перечень выявленных нарушений;
• ссылки на нормативные акты;
• предписания об устранении нарушений (при необходимости).

Если нарушений не выявлено, составляется акт об отсутствии нарушений. Копия акта вручается проверяемому лицу под роспись или направляется почтой.

Периодичность и основания

Периодичность плановых проверок зависит от категории риска объекта:

• Чрезвычайно высокий риск — не чаще одного раза в год.
• Высокий риск — не чаще одного раза в два года.
• Значительный риск — не чаще одного раза в три года.
• Средний риск — не чаще одного раза в четыре года.
• Умеренный риск — не чаще одного раза в пять лет.

Для объектов с низким риском плановые проверки не проводятся. Основанием для включения в план является истечение установленного срока с момента предыдущей плановой проверки или регистрации объекта контроля.

Мораторий на плановые проверки

В 2022–2024 годах правительство РФ ввело мораторий на проведение плановых проверок в отношении большинства юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (Постановление Правительства РФ от 10 марта 2022 года № 336). Исключения составляют:

• объекты с чрезвычайно высоким и высоким риском;
• объекты, используемые для обеспечения обороны и безопасности;
• социально значимые объекты (школы, больницы, детские сады) — проверки проводятся в ограниченном объёме;
• проверки по поручению президента или председателя правительства.

Вместо плановых проверок в период моратория активно применяются профилактические визиты (проводятся по заявлению проверяемого лица или по инициативе органа без возложения ответственности за нарушения).

Права и обязанности проверяемых лиц

Юридические лица и индивидуальные предприниматели при проведении плановой проверки имеют право:

• присутствовать при проведении проверки;
• знакомиться с документами, связанными с проверкой;
• давать объяснения и представлять документы;
• обжаловать действия (бездействие) должностных лиц в досудебном порядке (через орган контроля) или в суде.

Обязанности проверяемых лиц включают:

• обеспечение доступа должностных лиц на территорию;
• предоставление запрашиваемых документов в установленный срок;
• не препятствование проведению проверки.

Ответственность за нарушения

За нарушения, выявленные в ходе плановой проверки, предусмотрена административная ответственность по Кодексу РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ). Наиболее распространённые статьи:

• Статья 6.3 — нарушение санитарно-эпидемиологических требований (штраф до 500 000 рублей или приостановление деятельности).
• Статья 20.4 — нарушение требований пожарной безопасности (штраф до 400 000 рублей).
• Статья 5.27 — нарушение трудового законодательства (штраф до 100 000 рублей).
• Статья 14.4 — нарушение прав потребителей (штраф до 300 000 рублей).

В случае грубых нарушений (например, непредоставление документов, воспрепятствование проверке) может быть наложен штраф на должностных лиц до 10 000 рублей, на юридических лиц — до 100 000 рублей.

Критика и проблемы

Плановые проверки неоднократно подвергались критике со стороны предпринимательского сообщества и экспертов. Основные претензии:

• Избыточная нагрузка — частые проверки отвлекают ресурсы бизнеса, особенно малого и среднего, на подготовку документов и обеспечение доступа.
• Коррупционные риски — возможность «заказных» проверок или вымогательства взяток за сокрытие нарушений.
• Формализм — проверки часто сводятся к проверке документов, а не реального состояния дел.
• Несовершенство риск-ориентированного подхода — критерии отнесения к категориям риска не всегда объективны, что приводит к необоснованным проверкам.

В ответ на критику правительство РФ внедрило профилактические меры (консультирование, профилактические визиты), цифровизацию проверок (использование чек-листов, автоматизация планирования) и мораторий в кризисные периоды.

Источники

1. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
3. Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля».
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
5. «Риск-ориентированный подход в контрольно-надзорной деятельности: теория и практика» — аналитический доклад Центра стратегических разработок, 2021.
6. «Реформа контрольно-надзорной деятельности в России: итоги и перспективы» — статья в журнале «Вопросы государственного и муниципального управления», 2023.