Прокурорский надзор

Прокурорский надзор — это самостоятельный, специфический вид государственной деятельности, осуществляемый специально уполномоченными органами (прокуратурой) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Прокурорский надзор представляет собой форму надзора за точным и единообразным исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Сущность и правовая основа

Прокурорский надзор является одним из важнейших механизмов сдерживания и противовесов в системе разделения властей, обеспечивающим баланс между ветвями власти и защиту прав граждан от произвола. В отличие от судебного контроля, который осуществляется в рамках конкретного дела, прокурорский надзор носит инициативный, предупредительный и системный характер. Прокурор не подменяет собой другие органы, а лишь выявляет нарушения закона и принимает меры к их устранению.

Правовую основу прокурорского надзора в Российской Федерации составляют:

• Конституция Российской Федерации (статья 129);
• Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1 (с последующими изменениями и дополнениями);
• Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ;
• Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, регулирующие отдельные вопросы деятельности прокуратуры;
• Приказы и указания Генерального прокурора РФ.

История развития

Российская империя

Прокуратура в России была учреждена указом Петра I от 12 января 1722 года (по старому стилю — 2 января). Первоначально она создавалась как орган надзора за Сенатом и деятельностью государственного аппарата. Первым генерал-прокурором стал Павел Иванович Ягужинский. В XVIII–XIX веках прокуратура выполняла функции «ока государева», надзирая за законностью действий чиновников, а также участвовала в судебном процессе. После судебной реформы 1864 года функции прокуратуры были существенно изменены: она стала в основном органом уголовного преследования, надзор за администрацией был ослаблен.

Советский период

После Октябрьской революции 1917 года прокуратура была упразднена. Восстановлена она была в 1922 году в составе Наркомата юстиции РСФСР. В 1933 году была учреждена Прокуратура СССР. В советский период прокуратура получила широкие надзорные полномочия, включая так называемый «общий надзор» — надзор за исполнением законов всеми органами, предприятиями, учреждениями и гражданами. Прокуратура фактически стала органом, осуществляющим высший надзор за точным и единообразным исполнением законов, что было закреплено в Конституции СССР 1977 года.

Постсоветский период

После распада СССР и принятия Конституции РФ 1993 года прокуратура сохранила свой статус, но её полномочия были уточнены. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 года (в редакции 1995 года) закрепил за прокуратурой функции надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, а также уголовного преследования. В 2000-е и 2010-е годы полномочия прокуратуры в сфере надзора за соблюдением прав граждан, в том числе в социальной и трудовой сферах, были расширены.

Основные направления (отрасли) прокурорского надзора

Деятельность прокуратуры подразделяется на несколько отраслей, каждая из которых имеет свой предмет и методы.

Надзор за исполнением законов (общий надзор)

Это наиболее объёмное направление, включающее надзор за:

• Исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
• Соответствием законам правовых актов, издаваемых этими органами и лицами.
• Соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В рамках общего надзора прокуроры проводят проверки, рассматривают жалобы граждан, приносят протесты на незаконные правовые акты, вносят представления об устранении нарушений закона, направляют предостережения о недопустимости нарушения закона.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Выделен в отдельную отрасль, хотя тесно связан с общим надзором. Прокурор обязан рассматривать заявления и жалобы о нарушении прав граждан (трудовых, жилищных, социальных, избирательных и др.) и принимать меры к их восстановлению. Приоритетными направлениями являются надзор за соблюдением прав несовершеннолетних, пенсионеров, инвалидов, военнослужащих, а также лиц, содержащихся в местах лишения свободы.

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

Прокурор надзирает за законностью действий органов дознания и предварительного следствия (Следственного комитета РФ, МВД, ФСБ и др.) при приёме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий. Прокурор вправе отменять незаконные постановления следователя, давать обязательные для исполнения указания, возвращать уголовные дела для дополнительного расследования.

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу

Прокурор проверяет законность содержания лиц в следственных изоляторах, исправительных колониях, тюрьмах, а также соблюдение их прав, условий содержания и применения мер взыскания. Это направление призвано предотвращать пытки, жестокое обращение и нарушения прав заключённых.

Уголовное преследование

Прокурор выступает в качестве государственного обвинителя в суде по уголовным делам. Он поддерживает обвинение, представляет доказательства, участвует в судебных прениях. Прокурор также вправе возбуждать уголовные дела (в ограниченных случаях, предусмотренных законом) и утверждать обвинительное заключение.

Участие в рассмотрении дел судами

Прокурор вправе вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Он участвует в гражданском, арбитражном и административном процессе, даёт заключения по делам, приносит апелляционные, кассационные и надзорные представления на незаконные судебные решения.

Методы и акты прокурорского реагирования

Для устранения нарушений закона прокурор использует следующие правовые средства:

• Протест — письменный акт, приносимый на незаконный правовой акт (например, постановление органа местного самоуправления). Протест подлежит обязательному рассмотрению в 10-дневный срок.
• Представление — акт, вносимый в орган или должностному лицу, допустившему нарушение закона, с требованием об устранении нарушений и их причин. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению.
• Постановление — акт, выносимый прокурором в случаях, предусмотренных законом (например, о возбуждении дела об административном правонарушении, об отмене незаконного постановления следователя).
• Предостережение о недопустимости нарушения закона — мера профилактического характера, объявляемая должностному лицу при наличии сведений о готовящихся нарушениях закона.
• Исковое заявление (заявление) в суд — прокурор вправе обратиться в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Принципы организации и деятельности

Деятельность прокуратуры строится на следующих принципах:

• Принцип законности — строгое и неуклонное соблюдение Конституции РФ и законов всеми работниками прокуратуры.
• Принцип единства и централизации — все территориальные и специализированные прокуратуры составляют единую федеральную централизованную систему, возглавляемую Генеральной прокуратурой РФ. Нижестоящие прокуроры подчинены вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
• Принцип независимости — органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и общественных объединений. Вмешательство в деятельность прокурора не допускается.
• Принцип гласности — органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.
• Принцип обязательности исполнения требований прокурора — требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Система органов прокуратуры РФ

Систему прокуратуры РФ составляют:

1. Генеральная прокуратура РФ — высшее звено, возглавляемое Генеральным прокурором РФ.
2. Прокуратуры субъектов РФ (республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры.
3. Прокуратуры городов и районов и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры.
4. Специализированные прокуратуры (военные, транспортные, природоохранные, по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, на особо режимных объектах).
5. Научные и образовательные организации (Университет прокуратуры РФ, институты повышения квалификации).

Критика и актуальные вопросы

Деятельность прокуратуры нередко подвергается критике. Основные претензии касаются:

• Избыточного давления на бизнес — частые проверки, необоснованные вмешательства в хозяйственную деятельность, что может сковывать предпринимательскую инициативу.
• Обвинительного уклона — в уголовном процессе прокурор, как государственный обвинитель, может быть заинтересован в обвинительном приговоре, что иногда приводит к поддержке необоснованного обвинения.
• Недостаточной эффективности общего надзора — формальный подход к проверкам, неспособность своевременно выявлять и пресекать системные нарушения закона.
• Политической ангажированности — в ряде случаев прокуратура может использоваться как инструмент политического давления или для решения корпоративных интересов.

В то же время, прокурорский надзор остаётся важнейшим инструментом защиты прав граждан, особенно в социальной сфере, и обеспечения законности в деятельности государственного аппарата. В последние годы активно развивается институт участия прокурора в арбитражном процессе для защиты государственных и муниципальных интересов, а также надзор за соблюдением прав участников долевого строительства, трудовых прав работников и прав граждан в сфере ЖКХ.

Источники

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
5. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ.
6. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ.
7. Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
8. Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус. — М.: Юрайт, 2020.
9. Прокурорский надзор: учебник / под ред. А. Я. Сухарева. — М.: Норма, 2019.