Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» — это кодифицированный нормативный правовой акт, устанавливающий правовой статус, организационную структуру, полномочия, принципы деятельности и порядок прохождения службы в органах прокуратуры Российской Федерации. Закон определяет место прокуратуры в системе государственной власти, её функции по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, а также участию в уголовном преследовании, координации деятельности правоохранительных органов и поддержании законности. Принят Государственной Думой 18 января 1992 года, подписан Президентом РФ 17 января 1992 года и вступил в силу 18 февраля 1992 года. Первоначальная редакция носила название «О прокуратуре РСФСР»; после принятия Конституции 1993 года закон был существенно переработан и изложен в новой редакции Федеральным законом от 17 ноября 1995 года № 168-ФЗ. Действующая редакция с последующими изменениями и дополнениями является основным источником прокурорского права в России.

История принятия и развития

Формирование прокурорского надзора в постсоветской России началось в условиях коренной реформы правовой системы. Закон РСФСР «О прокуратуре РСФСР» от 17 января 1992 года стал первым актом, заменившим советское законодательство о прокуратуре, основанное на Законе СССР 1979 года. Он закрепил принципиально новые подходы: независимость прокуроров от местных органов власти, подчинение только Генеральному прокурору и закону, а также отказ от функций так называемого общего надзора за исполнением законов в хозяйственной сфере, который в советское время был неотъемлемой частью работы прокуратуры.

После принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 года потребовалось привести закон в соответствие с новым Основным законом. Конституция закрепила, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом (ст. 129). В результате 17 ноября 1995 года был принят Федеральный закон № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», который изложил существующий закон в новой редакции. Этот акт существенно расширил перечень функций прокуратуры, восстановил институт «общего надзора» (надзора за соблюдением законов всеми органами, организациями и должностными лицами), уточнил систему и структуру органов прокуратуры, а также ввёл положения о порядке прохождения службы.

В последующие годы закон неоднократно изменялся. Среди значимых поправок — уточнение полномочий в области надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, о противодействии коррупции, о соблюдении прав предпринимателей (введены ограничения для внеплановых проверок), а также расширение участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе. Закон также несколько раз корректировался в связи с изменениями в системе органов государственной власти (создание Следственного комитета РФ в 2011 году, выделение прокуратуры Республики Крым и города Севастополя в 2014 году).

Структура закона

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» состоит из семи разделов, которые делятся на главы и статьи. Структура претерпела изменения в редакции 1995 года, но с тех пор сохраняет логику системного изложения.

Раздел I. Общие положения. Содержит основные понятия, принципы организации и деятельности прокуратуры: законность, независимость, единоначалие, гласность. Определяется, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от федеральных, региональных и местных органов власти. Устанавливаются требования к актам прокурорского реагирования (протест, представление, постановление, предостережение).

Раздел II. Система и организация прокуратуры. Описывает иерархическую структуру: Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ (республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), прокуратуры городов, районов, приравненные к ним (военные, транспортные, природоохранные и иные специализированные прокуратуры). Закрепляются порядок назначения Генерального прокурора (по представлению Президента РФ Советом Федерации) и прокуроров субъектов РФ (по согласованию с субъектами). Упоминаются научные и образовательные организации (например, Университет прокуратуры РФ).

Раздел III. Прокурорский надзор. Центральный раздел закона. Он включает отдельные главы:

• Надзор за исполнением законов (общий надзор).
• Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
• Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
• Надзор за исполнением законов судебными приставами.
• Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и мест содержания задержанных и заключённых.

Каждая из глав устанавливает предмет надзора, полномочия прокурора (требовать документы, вызывать должностных лиц, заводить дела об административных правонарушениях) и формы реагирования.

Раздел IV. Участие прокурора в рассмотрении дел судами. Определяет формы участия прокурора в уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве. Прокурор вправе вступать в дело на любой стадии, если этого требует защита прав граждан, публичных интересов или государства. Он может приносить апелляционные, кассационные и надзорные представления на судебные решения.

Раздел V. Кадры органов прокуратуры. Устанавливает требования к кандидатам на должность прокурорского работника (гражданство РФ, высшее юридическое образование, отсутствие судимости), порядок приёма на службу, аттестации, присвоения классных чинов, поощрения и ответственность. Отдельно регулируются вопросы социальной защиты, материального обеспечения и гарантий для прокуроров.

Раздел VI. Особенности организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры. Содержит специальные нормы, применимые к прокуратурам, осуществляющим надзор в Вооружённых Силах РФ, других войсках и воинских формированиях.

Раздел VII. Иные вопросы деятельности прокуратуры. Включает положения о взаимодействии с другими государственными органами, о международном сотрудничестве, о финансовом обеспечении, а также заключительные и переходные положения.

Основные функции и полномочия

Главная функция прокуратуры, согласно закону, — надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов. В рамках общего надзора прокурор проверяет, соответствуют ли нормативные правовые акты (законы, указы, постановления) федеральному законодательству. При обнаружении нарушений он приносит протест на противоречащий закону акт или вносит представление об устранении нарушений. Прокурор вправе возбуждать дела об административных правонарушениях, требовать привлечения виновных к дисциплинарной или иной ответственности, а также обращаться в суд с иском о признании недействительными нормативных актов.

Особое значение имеет надзор за следствием и дознанием. Прокурор уполномочен проверять законность и обоснованность возбуждения уголовных дел, отменять незаконные постановления следователей и органов дознания, давать обязательные к исполнению указания. Однако после выделения Следственного комитета РФ из состава прокуратуры в 2011 году полномочия прокуроров в этой сфере были частично ограничены: они не вправе возбуждать уголовные дела и проводить предварительное следствие; их задача — надзирать за процессуальной деятельностью.

Закон также наделяет прокурора правом участвовать в заседаниях представительных органов власти, законодательных собраний и органов местного самоуправления. Он может требовать созыва внеочередного заседания, а также выступать с докладами о состоянии законности.

Классные чины и служба

Одним из ключевых нововведений закона 1995 года стало установление четкой системы классных чинов прокурорских работников (от младшего юриста до действительного государственного советника юстиции). Классные чины присваиваются в зависимости от должности, стажа и квалификации. Они соответствуют воинским званиям и званиям сотрудников других правоохранительных органов.

Прокурорские работники не могут состоять в политических партиях, заниматься предпринимательской деятельностью, получать иные доходы, кроме заработной платы и предусмотренных законом выплат. На них распространяются ограничения, связанные с государственной службой. Закон предусматривает дисциплинарную, административную и уголовную ответственность за нарушения, а также порядок увольнения с лишением классного чина.

Критика и изменения

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» неоднократно подвергался критике со стороны правоведов и правозащитников. Основные претензии касаются размытости формулировок, допускающих широкое толкование полномочий прокуратуры, возможности вмешательства в деятельность бизнеса и органов местного самоуправления, а также отсутствия эффективных механизмов контроля за действиями самих прокуроров. Отмечалось, что институт «общего надзора» в постсоветской России в ряде случаев используется как инструмент административного давления.

В ответ на критику законодатель вводил ограничения: например, в 2009 году были приняты поправки, запрещающие внеплановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей без согласования с органами прокуратуры, а затем — постановление Правительства, установившее перечень видов деятельности и критерии риска. В 2016–2020 годах были приняты изменения, уточняющие полномочия прокурора в сфере надзора за соблюдением прав предпринимателей и защиты бизнеса.

Тем не менее, закон остаётся стабильным базовым документом, структура и основные принципы которого не менялись более 25 лет. Его нормы лежат в основе правового статуса около 50 тысяч сотрудников прокуратуры, действующих на всей территории России.

Международный контекст

Правовой статус российской прокуратуры, закреплённый в законе, имеет как общие черты, так и существенные отличия от моделей, существующих в странах континентальной Европы (например, во Франции) и англосаксонской системы (США, Великобритания). В отличие от стран, где прокуроры являются частью судебной системы или выполняют преимущественно обвинительную функцию, российская прокуратура обладает широкими надзорными полномочиями вне уголовного судопроизводства. Эта особенность была воспринята Россией от советской правовой традиции и закреплена законом 1992–1995 годов. В современном виде модель прокурорского надзора сопоставима со смешанной системой, сочетающей элементы латинской (с акцентом на уголовное преследование) и надзорной (контроль за законностью) функций.

Источники

• Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в действующей редакции).
• Конституция Российской Федерации (принята 12.12.1993, с изм. и доп.).
• Федеральный закон от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"».
• Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации».
• Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» / Под ред. Ю. Е. Винокурова. — М.: Юрайт, 2020.
• Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор: учебник для вузов. — 15-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2022.