Процедура сотрудничества

Процедура сотрудничества — это особая законодательная процедура в Европейском союзе (ЕС), применявшаяся в период с 1987 по 2009 год для принятия нормативных актов. Она предусматривала взаимодействие между Европейской комиссией (инициатор законодательства), Советом Европейского союза (основной законодательный орган) и Европейским парламентом (представительный орган). Процедура была введена Единым европейским актом 1986 года и представляла собой шаг к усилению роли Европарламента в законотворчестве, хотя и сохраняла за Советом решающее слово. В 2009 году, с вступлением в силу Лиссабонского договора, процедура сотрудничества была упразднена и заменена более демократичной процедурой совместного принятия решений (ныне — обычная законодательная процедура).

История

Процедура сотрудничества была разработана как компромисс между странами-членами ЕС, стремившимися к углублению интеграции, и теми, кто опасался чрезмерного усиления наднациональных институтов. До 1987 года основным методом принятия решений в ЕС была процедура консультации, при которой Европейский парламент имел лишь совещательный голос. Единый европейский акт, подписанный в 1986 году, внёс изменения в Римский договор (1957), учредивший Европейское экономическое сообщество. В частности, статья 149 (позднее — статья 252 Договора о функционировании Европейского союза) ввела процедуру сотрудничества.

Процедура применялась в основном для принятия решений, связанных с созданием единого внутреннего рынка ЕС, а также в некоторых областях социальной политики, охраны окружающей среды и научных исследований. Она действовала на протяжении более 20 лет, постепенно уступая место процедуре совместного принятия решений, которая была введена Маастрихтским договором 1992 года и расширена Амстердамским договором 1997 года. Лиссабонский договор 2009 года окончательно заменил процедуру сотрудничества на обычную законодательную процедуру, которая стала стандартом для большинства законодательных актов ЕС.

Механизм работы

Процедура сотрудничества состояла из нескольких последовательных этапов, которые могли повторяться в случае разногласий между институтами.

Первое чтение

1. Инициатива Комиссии. Европейская комиссия вносила проект законодательного акта в Совет и Европейский парламент.
2. Мнение Парламента. Европейский парламент рассматривал проект и принимал по нему заключение (мнение). Парламент мог предложить поправки, но его мнение носило рекомендательный характер.
3. Решение Совета. Совет Европейского союза, изучив проект Комиссии и мнение Парламента, принимал «общую позицию» квалифицированным большинством голосов. Если Совет соглашался с поправками Парламента, Комиссия могла включить их в свой проект. Если нет — проект возвращался на доработку.

Второе чтение

1. Передача общей позиции. Совет направлял свою общую позицию в Европейский парламент.
2. Рассмотрение Парламентом. Парламент имел три месяца (с возможностью продления на один месяц) для принятия решения. Возможные варианты:

• Одобрение общей позиции — акт считался принятым.
• Отклонение общей позиции — для этого требовалось абсолютное большинство голосов депутатов. В этом случае акт считался не принятым, и процедура завершалась.
• Внесение поправок — Парламент мог предложить изменения, также абсолютным большинством голосов.

1. Реакция Комиссии. Если Парламент вносил поправки, Комиссия в течение одного месяца рассматривала их и могла либо принять, либо отклонить. Комиссия также могла внести собственные изменения в проект.
2. Окончательное решение Совета. Совет рассматривал пересмотренный проект Комиссии. Если Комиссия принимала поправки Парламента, Совет мог принять акт квалифицированным большинством. Если Комиссия отклоняла поправки, Совет мог принять акт только единогласно. Если Совет не принимал решения в течение трёх месяцев, акт считался не принятым.

Отличия от других процедур

Процедура сотрудничества занимала промежуточное положение между консультативной процедурой (где Парламент лишь давал советы) и процедурой совместного принятия решений (где Парламент имел равные с Советом полномочия). Ключевые отличия:

• Роль Парламента. В процедуре сотрудничества Парламент мог влиять на законодательство, но не имел права вето. Его поправки могли быть отклонены Советом (при единогласии), а отклонение общей позиции Парламентом требовало абсолютного большинства и вело к прекращению процедуры.
• Роль Комиссии. Комиссия сохраняла значительное влияние, так как её пересмотренный проект становился основой для окончательного решения Совета. В случае несогласия с поправками Парламента Комиссия могла их заблокировать, вынуждая Совет голосовать единогласно.
• Сфера применения. Процедура сотрудничества применялась в ограниченном числе областей, в то время как процедура совместного принятия решений охватывала большинство законодательных сфер ЕС.

Применение и значение

Процедура сотрудничества сыграла важную роль в развитии законодательства ЕС в 1990-х и начале 2000-х годов. Она позволила Европейскому парламенту приобрести опыт законотворчества и укрепить свои позиции как института. Многие акты, принятые по этой процедуре, касались гармонизации технических стандартов, правил конкуренции, защиты прав потребителей и экологических норм. Например, Директива 89/391/ЕЭС о введении мер, направленных на улучшение безопасности и здоровья работников, была принята с использованием процедуры сотрудничества.

Процедура также способствовала повышению прозрачности и подотчётности законодательного процесса, так как Парламент получал возможность публично обсуждать и влиять на проекты. Однако её недостатком оставалась сложность и длительность процедуры, а также сохранение доминирующей роли Совета, что критиковалось как недостаток демократичности.

Критика

Основные претензии к процедуре сотрудничества заключались в её громоздкости и недостаточной демократичности. Европейский парламент, хотя и получил право вносить поправки, не мог на равных участвовать в принятии решений. Совет мог игнорировать мнение Парламента, если достигал единогласия. Кроме того, процедура была сложной для понимания и применения, что замедляло законотворческий процесс. Критики, включая депутатов Европарламента и правозащитные организации, указывали на «дефицит демократии» в ЕС, который процедура сотрудничества не устраняла, а лишь частично компенсировала.

Замена на обычную законодательную процедуру

С вступлением в силу Лиссабонского договора 1 декабря 2009 года процедура сотрудничества была упразднена. Её заменила обычная законодательная процедура (бывшая процедура совместного принятия решений), которая стала стандартом для более чем 90 % законодательных актов ЕС. В новой процедуре Европейский парламент и Совет выступают как со-законодатели с равными правами, что значительно повысило демократичность и эффективность законотворчества. Процедура сотрудничества сохранила лишь историческое значение как этап эволюции институтов ЕС.

Источники

• Единый европейский акт (1986), статья 149.
• Договор о функционировании Европейского союза (консолидированная версия 2008 года), статья 252.
• Крейг, П., де Бюрка, Г. «Право Европейского союза: текст, материалы и комментарии». — Оксфорд: Oxford University Press, 2007.
• Хартли, Т. К. «Основы права Европейского сообщества». — М.: Юристъ, 2003.