Совет Европейского союза

Совет Европейского союза (неофициально — Совет министров ЕС) — один из двух законодательных органов Европейского союза (ЕС) наряду с Европейским парламентом, а также ключевой институт, принимающий решения в рамках ЕС. Совет осуществляет законодательную и бюджетную функции, а также координирует общую политику стран-членов. В его состав входят по одному представителю от каждого государства-члена ЕС на уровне министров, уполномоченных принимать обязательства от имени своего правительства. В зависимости от повестки дня заседания проводятся в различных составах (например, Совет по экономическим и финансовым вопросам, Совет по иностранным делам). Совет Европейского союза не следует путать с Европейским советом (саммитом глав государств и правительств) и Советом Европы (международной организацией, не входящей в структуру ЕС).

История

Предшественники

Истоки Совета Европейского союза восходят к первым европейским сообществам, созданным после Второй мировой войны. В 1951 году был учреждён Специальный совет министров Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), который координировал действия государств-членов в рамках общего рынка угля и стали. С подписанием Римских договоров в 1957 году, учредивших Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом), был создан Совет Европейского экономического сообщества. Этот орган стал основным законодательным институтом, принимавшим решения большинством голосов или единогласно.

Эволюция в рамках ЕС

С подписанием Маастрихтского договора в 1992 году, который учредил Европейский союз, Совет ЕЭС был преобразован в Совет Европейского союза. Договор расширил сферу компетенции Совета, включив в неё общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ), а также сотрудничество в области юстиции и внутренних дел. Последующие договоры — Амстердамский (1997), Ниццкий (2001) и Лиссабонский (2007) — существенно изменили процедуры голосования и распределение голосов между государствами-членами. Лиссабонский договор, вступивший в силу в 2009 году, закрепил за Советом статус со-законодателя наравне с Европейским парламентом, ввёл квалифицированное большинство в качестве стандартной процедуры голосования и расширил применение процедуры совместного принятия решений.

Состав и структура

Составы Совета

Совет Европейского союза не имеет постоянного состава. Он собирается в десяти различных конфигурациях, каждая из которых объединяет министров соответствующих ведомств стран-членов. Основные составы:

• Совет по общим вопросам — координирует подготовку заседаний Европейского совета и занимается вопросами, затрагивающими несколько сфер политики.
• Совет по иностранным делам — отвечает за внешнюю политику ЕС, включая общую внешнюю политику и политику безопасности, а также за внешние сношения.
• Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин) — рассматривает вопросы экономической и валютной политики, налогов, финансовых рынков.
• Совет по правосудию и внутренним делам — занимается сотрудничеством в области уголовного права, полицейским сотрудничеством, миграцией и убежищем.
• Совет по занятости, социальной политике, здравоохранению и защите прав потребителей — координирует политику в социальной сфере.
• Совет по конкурентоспособности — отвечает за внутренний рынок, промышленность, исследования и инновации.
• Совет по транспорту, телекоммуникациям и энергетике — занимается развитием инфраструктуры и энергетической политики.
• Совет по сельскому хозяйству и рыболовству — рассматривает вопросы общей сельскохозяйственной политики и рыболовства.
• Совет по окружающей среде — координирует экологическую политику.
• Совет по образованию, молодёжи, культуре и спорту — занимается соответствующими сферами.

Председательство

Председательство в Совете Европейского союза осуществляется на ротационной основе каждые шесть месяцев одним из государств-членов. Председательствующая страна отвечает за организацию заседаний Совета, установление повестки дня и продвижение законодательных инициатив. Исключение составляет Совет по иностранным делам, который постоянно возглавляет Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности.

Комитет постоянных представителей (Корепер)

Ключевую роль в подготовке решений Совета играет Комитет постоянных представителей (Корепер), состоящий из послов государств-членов при ЕС. Корепер проводит предварительное обсуждение всех законодательных предложений, готовит компромиссные тексты и передаёт их на утверждение Совету. Вопросы, по которым достигнут консенсус на уровне Корепера, обычно принимаются Советом без обсуждения (так называемые «пункты A»).

Функции и полномочия

Законодательная функция

Совет Европейского союза является одним из двух законодательных органов ЕС. Вместе с Европейским парламентом он принимает регламенты, директивы и решения. Большинство законодательных актов принимается по процедуре совместного принятия решений (обычная законодательная процедура), при которой Совет и Парламент имеют равные права. В некоторых областях, таких как налогообложение или общая внешняя политика, Совет принимает решения единолично (специальные законодательные процедуры).

Бюджетная функция

Совет совместно с Европейским парламентом принимает годовой бюджет ЕС. Он утверждает доходную часть (определяет источники финансирования) и расходную часть (распределяет средства по программам). Процедура принятия бюджета включает несколько чтений, в ходе которых Совет и Парламент согласовывают позиции.

Координация экономической политики

Совет координирует экономическую политику государств-членов, в частности, в рамках Пакта стабильности и роста. Он даёт рекомендации странам по бюджетной дисциплине, контролирует выполнение макроэкономических показателей и может применять санкции к нарушителям.

Внешняя политика и политика безопасности

Совет по иностранным делам определяет и реализует общую внешнюю политику и политику безопасности ЕС. Он принимает решения о введении санкций, заключении международных соглашений, направлении гражданских и военных миссий. В этой сфере решения принимаются, как правило, единогласно.

Заключение международных соглашений

Совет уполномочен заключать международные договоры от имени ЕС с третьими странами и международными организациями. После подписания соглашения Совет принимает решение о его заключении, которое затем ратифицируется государствами-членами в соответствии с их национальными процедурами.

Процедура голосования

Квалифицированное большинство

Основной процедурой голосования в Совете является квалифицированное большинство (КБ). Согласно Лиссабонскому договору, для принятия решения необходимо:

• не менее 55 % государств-членов (не менее 15 из 27);
• представляющих не менее 65 % населения ЕС.

Блокирующее меньшинство должно включать не менее четырёх государств-членов, представляющих не менее 35 % населения. Эта система, известная как «двойное большинство», применяется с 2014 года.

Единогласие

В ряде чувствительных областей, таких как общая внешняя политика и политика безопасности, налогообложение, членство в ЕС, решения принимаются единогласно. Каждое государство-член имеет право вето.

Простое большинство

Простое большинство используется для принятия процедурных решений и в некоторых случаях, предусмотренных договорами. Каждое государство-член имеет один голос.

Взаимодействие с другими институтами ЕС

Европейский парламент

Совет и Европейский парламент являются со-законодателями. В рамках обычной законодательной процедуры оба института рассматривают предложения Европейской комиссии, вносят поправки и принимают окончательный текст. В случае разногласий созывается согласительный комитет для выработки компромисса.

Европейская комиссия

Европейская комиссия обладает исключительным правом законодательной инициативы в большинстве сфер. Она вносит предложения, которые Совет может принять, отклонить или изменить. Комиссия также контролирует исполнение решений Совета и законодательства ЕС.

Европейский совет

Европейский совет (саммит глав государств и правительств) задаёт общие политические приоритеты и направления развития ЕС, но не принимает законодательных актов. Совет Европейского союза реализует эти приоритеты в конкретных решениях и законодательстве.

Критика и реформы

Деятельность Совета Европейского союза подвергается критике за недостаточную прозрачность. Заседания Совета, особенно на уровне министров, часто проходят за закрытыми дверями, что затрудняет общественный контроль. В ответ на критику были введены публичные дебаты по законодательным вопросам, однако многие решения по-прежнему принимаются в кулуарах.

Также отмечается сложность и длительность процедур принятия решений, особенно в условиях расширения ЕС. Ротационное председательство каждые шесть месяцев может приводить к фрагментации политики и снижению эффективности. В последние годы обсуждаются реформы, направленные на упрощение процедур и повышение роли национальных парламентов в контроле за деятельностью Совета.

Источники

• Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор) 1992 года.
• Лиссабонский договор 2007 года.
• Регламент Совета Европейского союза.
• Официальный сайт Совета Европейского союза (consilium.europa.eu).
• «Институты Европейского союза» / под ред. Ю. А. Борко. — М.: Весь мир, 2018.