Регламент Совета (ЕС) № 881/2002

Регламент Совета (ЕС) № 881/2002 — это нормативно-правовой акт Европейского союза, принятый 27 мая 2002 года, который устанавливает конкретные ограничительные меры (санкции) против организации «Аль-Каида (террористическая организация, запрещена в РФ)» (запрещена в РФ) и связанных с ней физических и юридических лиц, а также против движения «Талибан (движение, запрещённое в РФ)» (запрещено в РФ). Регламент является основным инструментом ЕС для имплементации резолюций Совета Безопасности ООН, касающихся борьбы с терроризмом, в частности Резолюции 1267 (1999) и последующих. Документ предусматривает замораживание активов, запрет на предоставление финансовых средств и экономических ресурсов, а также ограничения на передвижение лиц, включённых в специальный перечень.

История принятия

Регламент был принят в ответ на серию террористических актов начала 2000-х годов, включая атаки 11 сентября 2001 года в США. После этих событий Совет Безопасности ООН активизировал работу по борьбе с финансированием терроризма, приняв Резолюцию 1373 (2001), а затем и Резолюцию 1390 (2002), которая ужесточила санкции против «Аль-Каиды» и «Талибана». Европейский союз, стремясь к единой внешней политике и политике безопасности, решил унифицировать национальные законодательства стран-членов в этой сфере. Предшественником Регламента № 881/2002 было Общее действие Совета ЕС 2002/402/CFSP, которое определило политические рамки для будущих ограничений.

Основной целью документа было обеспечение прямого действия санкций ООН на территории всех стран ЕС без необходимости дополнительных национальных законов. Регламент вступил в силу на 20-й день после публикации в Официальном журнале Европейских сообществ, то есть 29 мая 2002 года.

Основные положения

Замораживание активов

Статья 2 Регламента предписывает государствам-членам ЕС заморозить все денежные средства и экономические ресурсы, принадлежащие, находящиеся во владении или под контролем физических или юридических лиц, включённых в перечень, прилагаемый к Регламенту (Приложение I). Запрещается также предоставлять этим лицам любые средства, включая прямые или косвенные пожертвования, кредиты или страховые выплаты.

Запрет на экономические ресурсы

Под «экономическими ресурсами» понимаются активы любого вида, материальные или нематериальные, движимые или недвижимые, которые могут быть использованы для получения средств, товаров или услуг. Запрещается продажа, передача или аренда таких ресурсов лицам из перечня.

Ограничения на поездки

Хотя Регламент не вводит прямого запрета на въезд (это регулируется отдельными актами, например, Регламентом (ЕС) № 2580/2001), он косвенно ограничивает передвижение, так как лица из перечня не могут получать визы или разрешения на проживание в ЕС, если это связано с предоставлением им экономических ресурсов.

Исключения и гуманитарные изъятия

Регламент предусматривает возможность размораживания активов в гуманитарных целях — для покрытия базовых потребностей (питание, аренда жилья, медицинское обслуживание). Для этого необходимо получить разрешение от национального компетентного органа, уведомив Комитет по санкциям ООН. Также допускается выплата процентов по замороженным счетам.

Перечень лиц и организаций

Приложение I к Регламенту содержит список лиц, групп и организаций, подпадающих под санкции. Первоначально он был основан на перечне Комитета Совета Безопасности ООН, созданного Резолюцией 1267. Впоследствии перечень неоднократно обновлялся: в него включались новые имена, а некоторые лица исключались (например, после судебных разбирательств или смерти). На 2024 год в перечне числятся сотни позиций, включая как лидеров «Аль-Каиды» и «Талибана», так и связанные с ними компании, фонды и благотворительные организации.

Критерии включения

Включение в перечень происходит на основе информации, предоставленной государствами-членами ООН. Основанием может быть:

• участие в террористической деятельности;
• финансирование или поддержка террористических организаций;
• связь с лицами, уже включёнными в перечень.

Судебные оспаривания и правовые коллизии

Регламент № 881/2002 неоднократно становился предметом судебных разбирательств в Суде Европейского союза (CJEU). Основные претензии касались нарушения прав человека, в частности права на защиту собственности, права на справедливое судебное разбирательство и права на эффективное средство правовой защиты.

Дело Kadi I (2008)

Наиболее известным является дело «Яссин Абдулла Кади против Совета ЕС и Комиссии ЕС» (C-402/05 P и C-415/05 P). Гражданин Саудовской Аравии Яссин Кади был включён в перечень ООН, а затем и в Приложение I Регламента. Он оспорил замораживание своих активов, утверждая, что не имел возможности ознакомиться с доказательствами и обжаловать решение. В 2008 году Суд ЕС постановил, что Регламент нарушает фундаментальные права Кади, и аннулировал его включение в перечень. Однако Суд сохранил действие санкций на три месяца, чтобы дать время ЕС исправить процедуру. Это решение создало прецедент: с тех пор ЕС обязан предоставлять лицам из перечня мотивированные обоснования и обеспечивать право на судебную защиту.

Дело Kadi II (2013)

После повторного включения Кади в перечень с более подробным обоснованием он снова подал иск. В 2013 году Суд ЕС частично удовлетворил его требования, указав, что некоторые из предоставленных доказательств являются недостаточными. В итоге активы Кади были разморожены в 2014 году.

Другие дела

Аналогичные иски подавали граждане Швеции, Великобритании и других стран, включённые в перечень. В ряде случаев суды признавали, что санкции нарушают право на частную жизнь или что процедура исключения из перечня является непрозрачной.

Влияние и критика

Положительные аспекты

Регламент № 881/2002 стал важным инструментом в борьбе с финансированием терроризма. Он обеспечил единообразное применение санкций ООН во всех странах ЕС, что затруднило перемещение активов террористических организаций. По данным Европейской комиссии, за первые 15 лет действия Регламента было заморожено несколько сотен миллионов евро.

Критика

Основные нарекания касаются:

• Отсутствия прозрачности. Критерии включения в перечень часто оставались засекреченными, что лишало лиц возможности защищаться.
• Нарушения презумпции невиновности. Включение в перечень происходило на основе разведывательных данных, которые не проверялись в суде.
• Коллективной ответственности. В перечень нередко попадали родственники или деловые партнёры лиц, подозреваемых в терроризме, без доказательств их личной причастности.

Реформы

В ответ на критику ЕС внёс изменения в процедуру: с 2010 года лица, включённые в перечень, получают уведомление с кратким обоснованием и имеют право на административное обжалование в Комиссии ЕС. Однако правозащитные организации, такие как Amnesty International, продолжают указывать на недостаточность этих мер.

Взаимосвязь с российским законодательством

Российская Федерация не является членом ЕС, поэтому Регламент № 881/2002 не имеет прямой юридической силы на её территории. Однако Россия, как постоянный член Совета Безопасности ООН, поддерживает резолюции, на которых основан Регламент. В российском законодательстве действуют собственные списки террористических и экстремистских организаций, утверждаемые Верховным Судом РФ и Министерством юстиции. В частности, в перечень экстремистских организаций (запрещённых в РФ) включены структуры, связанные с «Аль-Каидой» и «Талибаном», что коррелирует с санкционными списками ЕС.

Современное состояние

По состоянию на 2024 год Регламент № 881/2002 остаётся в силе, хотя его применение претерпело изменения. После вывода войск США из Афганистана в 2021 году и прихода к власти «Талибана» санкции против этой организации были частично пересмотрены: ЕС ввёл гуманитарные изъятия, позволяющие оказывать помощь афганскому населению без нарушения санкционного режима. Однако основные положения Регламента, касающиеся «Аль-Каиды», остаются неизменными.

Регламент неоднократно дополнялся и изменялся: последние значительные поправки были внесены в 2023 году, когда в перечень были добавлены новые лица, связанные с региональными филиалами «Аль-Каиды» в Африке и на Ближнем Востоке.

Источники

• Регламент Совета (ЕС) № 881/2002 от 27 мая 2002 года «О введении некоторых конкретных ограничительных мер, направленных против некоторых лиц и организаций, связанных с Усамой бен Ладеном, сетью «Аль-Каида» и «Талибаном», и об отмене Регламента (ЕС) № 467/2001». Официальный журнал Европейских сообществ, L 139, 29.05.2002.
• Решение Суда Европейского союза от 3 сентября 2008 года по делу C-402/05 P и C-415/05 P (Kadi I).
• Решение Суда Европейского союза от 18 июля 2013 года по делу C-584/10 P, C-593/10 P и C-595/10 P (Kadi II).
• Доклад Европейской комиссии «Оценка эффективности санкций ЕС против терроризма» (2019).
• Резолюция Совета Безопасности ООН 1267 (1999) и 1390 (2002).
• Материалы Amnesty International «ЕС: санкции против терроризма должны соблюдать права человека» (2015).