Совет господ

Совет господ (нем. Herrenhaus, англ. House of Lords) — в историческом контексте, прежде всего, название верхней палаты парламента в ряде монархических государств, формировавшейся по аристократическому принципу. В наиболее широком смысле термин используется для обозначения высшего законодательного собрания, состоящего из представителей наследственной знати, высшего духовенства и назначаемых монархом лиц. Наиболее известным и долгоживущим примером является Палата лордов Великобритании. В Российской империи аналогом Совета господ можно считать Государственный совет, который, хотя и не назывался формально «Советом господ», выполнял сходные функции высшего законосовещательного органа при императоре.

История

Происхождение в средневековой Европе

Истоки Совета господ восходят к феодальным советам при монархах. В средневековых королевствах Западной Европы (Англия, Франция, Священная Римская империя) король был обязан советоваться с крупными вассалами — герцогами, графами, баронами, а также с высшими церковными иерархами (архиепископами, епископами, аббатами). Эти собрания, известные как Curia Regis (Королевский совет), постепенно эволюционировали в парламенты и сословно-представительные учреждения.

В Англии в XIII веке, после подписания Великой хартии вольностей (1215) и создания первого парламента (1265), сформировалась двухпалатная структура. Верхняя палата — Палата лордов (House of Lords) — стала собранием знати и высшего духовенства, в то время как нижняя палата (Палата общин) представляла рыцарство и города. Термин «Совет господ» (House of Lords) закрепился за ней в XIV веке.

Развитие в Новое время

В XVII–XIX веках роль Совета господ в большинстве европейских стран менялась. В Англии, после Славной революции 1688 года и принятия Билля о правах, власть монарха и Палаты лордов была ограничена в пользу Палаты общин. Тем не менее, Палата лордов сохраняла право абсолютного вето на законы, принятые нижней палатой, вплоть до 1911 года.

В других странах, например, в Пруссии и Австрии, верхние палаты (Палата господ, Herrenhaus) были созданы или реформированы в XIX веке как консервативный противовес выборным нижним палатам. Они состояли из наследственных пэров, пожизненно назначенных членов и представителей университетов и крупных городов.

XX век и современность

К началу XX века влияние наследственных аристократических палат стало ослабевать. В Великобритании Парламентский акт 1911 года лишил Палату лордов права вето на финансовые законопроекты и заменил его правом отлагательного вето (на два года, позже сокращённого до одного года). В 1949 году это право было дополнительно ограничено.

В 1999 году, в рамках реформы Палаты лордов при правительстве Тони Блэра, было отменено автоматическое право наследственных пэров заседать в палате. Из более чем 700 наследственных пэров осталось только 92, которые избираются своими коллегами. Остальные члены палаты стали пожизненными пэрами (life peers), назначаемыми монархом по представлению премьер-министра и независимой Комиссии по назначениям. Таким образом, современная Палата лордов превратилась из наследственного аристократического собрания в назначаемый орган экспертов и политических деятелей.

В других странах (например, в Австрии, Пруссии, Японии) верхние палаты аристократического типа были упразднены после революций, войн или конституционных реформ XX века.

Структура и состав

Наследственные члены

Традиционно основу Совета господ составляли наследственные пэры — лица, получившие титул (герцог, маркиз, граф, виконт, барон) по наследству. Титул передавался по мужской линии (примогенитура), хотя в некоторых случаях допускалось наследование по женской линии. Наследственные пэры имели право пожизненно заседать в палате, а также передавать это право своим наследникам. После реформы 1999 года в Великобритании их число было резко сокращено.

Назначаемые (пожизненные) члены

Пожизненные пэры (life peers) — это лица, которым титул барона или баронессы присваивается монархом пожизненно, без права передачи по наследству. Они назначаются за заслуги перед государством: в политике, науке, культуре, бизнесе или общественной деятельности. В современной Палате лордов Великобритании пожизненные пэры составляют подавляющее большинство.

Духовные лорды (Lords Spiritual)

В Англии в состав Палаты лордов исторически входили высшие иерархи англиканской церкви: архиепископы Кентерберийский и Йоркский, епископы Лондона, Дарема и Винчестера, а также 21 старейший епархиальный епископ. В настоящее время в Палате лордов заседает 26 духовных лордов. Они являются единственными членами палаты, занимающими свои места не по наследству или назначению, а по должности.

Представители судебной власти (Law Lords)

До 2009 года в состав Палаты лордов входили «лорды по апелляциям» (Lords of Appeal in Ordinary) — 12 высших судей, составлявших высшую судебную инстанцию Великобритании. После создания Верховного суда Соединённого Королевства в 2009 году эта функция была передана новому органу, а бывшие судьи перестали быть членами Палаты лордов по должности.

Функции и полномочия

Законодательная функция

Совет господ (Палата лордов) участвует в законодательном процессе. В большинстве стран с двухпалатным парламентом верхняя палата обладает правом рассматривать и вносить поправки в законопроекты, принятые нижней палатой. В Великобритании Палата лордов не может инициировать финансовые законопроекты, но может рассматривать и вносить поправки в нефинансовые законы. Она обладает правом отлагательного вето: может задержать принятие закона на один год, после чего закон может быть принят без её одобрения.

Контрольная функция

Верхняя палата осуществляет контроль за деятельностью правительства. В Палате лордов проводятся дебаты, задаются вопросы министрам, создаются специальные комитеты для расследования различных вопросов (например, по науке, экономике, конституционным делам). Отчёты этих комитетов часто оказывают значительное влияние на государственную политику.

Судебная функция (историческая)

До 2009 года Палата лордов выполняла функции высшей апелляционной судебной инстанции для Англии, Уэльса и Северной Ирландии (по гражданским делам) и для всей Великобритании (по уголовным делам). Эта функция была передана Верховному суду Соединённого Королевства.

Представительная функция

Совет господ традиционно представлял интересы аристократии, высшего духовенства и, в более поздний период, — экспертного сообщества. В отличие от нижней палаты, которая избирается населением, верхняя палата призвана обеспечивать более взвешенный и долгосрочный взгляд на законодательство, не подверженный сиюминутным политическим колебаниям.

Критика и реформы

Совет господ на протяжении своей истории подвергался критике по нескольким направлениям:

• Неизбираемость. Критики утверждают, что члены палаты, не будучи избранными народом, не обладают демократической легитимностью. Это особенно актуально для Палаты лордов, где большинство членов назначаются, а не избираются.
• Наследственный принцип. До реформы 1999 года наследственные пэры получали место в парламенте по праву рождения, что противоречило принципам меритократии и равенства.
• Размер и затраты. Палата лордов Великобритании насчитывает более 800 членов (включая отсутствующих), что делает её одной из крупнейших верхних палат в мире. Это вызывает вопросы о её эффективности и стоимости содержания.
• Политическая ангажированность. Хотя формально Палата лордов является беспартийной, значительная часть её членов имеет партийную принадлежность (консерваторы, лейбористы, либеральные демократы), что может влиять на их голосование.

В ответ на критику были проведены реформы: отмена наследственного принципа (1999), создание Комиссии по назначениям (2000) для обеспечения прозрачности назначений, а также обсуждение возможности перехода к полностью выборной или частично выборной верхней палате. Однако полная реформа Палаты лордов до сих пор не завершена.

Аналоги в других странах

Термин «Совет господ» или его аналоги используются для обозначения верхних палат парламентов в ряде стран:

• Великобритания — Палата лордов (House of Lords).
• Япония — Палата советников (参議院, Sangiin), хотя она формируется на выборной основе, её историческим прообразом была Палата пэров (Kizokuin), существовавшая до 1947 года.
• Канада — Сенат Канады (Senate of Canada), члены которого назначаются генерал-губернатором по представлению премьер-министра. Исторически Сенат рассматривался как аналог Палаты лордов.
• Ирландия — Сенад Эрен (Seanad Éireann), верхняя палата парламента Ирландии, частично назначаемая и частично избираемая.
• Франция — Сенат Франции (Sénat), хотя он формируется на выборной основе, его роль как «верхней палаты» и консервативного противовеса Национальному собранию схожа с ролью Совета господ.

В Российской империи аналогом Совета господ был Государственный совет, учреждённый в 1810 году как высшее законосовещательное учреждение. Он состоял из назначаемых императором сановников и членов по должности (министры). После реформы 1906 года Государственный совет стал верхней палатой первого российского парламента, половина членов которого назначалась императором, а половина избиралась от различных сословий (дворянство, духовенство, земства, университеты). Государственный совет был упразднён после Февральской революции 1917 года.

Источники

• Британская энциклопедия (Encyclopaedia Britannica), статья «House of Lords».
• История Палаты лордов: официальный сайт Парламента Великобритании (parliament.uk).
• «Парламентское право Великобритании» / под ред. В. А. Туманова. — М.: Норма, 2006.
• «Государственный совет Российской империи: 1906–1917» / под ред. С. В. Куликова. — М.: РОССПЭН, 2008.
• «The House of Lords: Reform and Renewal» / by Meg Russell. — London: Palgrave Macmillan, 2013.