Учредительная власть

Учредительная власть — это совокупность полномочий и правовых механизмов, направленных на принятие, изменение или отмену конституции (основного закона) государства, а также на легитимацию нового конституционного строя. В отличие от законодательной, исполнительной и судебной властей, учредительная власть не является постоянно действующей и реализуется, как правило, в особые исторические моменты: при смене политического режима, после революций, войн, распада государств или в ходе глубоких конституционных реформ. Её ключевая особенность — способность устанавливать фундаментальные принципы организации публичной власти, которые затем становятся основой для всей правовой системы.

Понятие и происхождение

Термин «учредительная власть» (pouvoir constituant) впервые был систематически обоснован французским мыслителем аббатом Эммануэлем-Жозефом Сьейесом в конце XVIII века, в период подготовки Великой французской революции. В своём памфлете «Что такое третье сословие?» (1789) Сьейес разделил власть на учредительную (pouvoir constituant), принадлежащую нации, и учреждённую (pouvoir constitué), создаваемую конституцией. Согласно его доктрине, нация как носитель суверенитета обладает неограниченным правом устанавливать форму правления и пересматривать конституцию, не будучи связанной предыдущими законами. Эта идея стала основой для многих последующих конституционных теорий и практик.

В российской правовой доктрине понятие учредительной власти активно разрабатывалось в начале XX века, в частности, в трудах юристов-государствоведов, таких как Н. И. Лазаревский, Ф. Ф. Кокошкин и Б. А. Кистяковский. В советский период концепция учредительной власти была переосмыслена в контексте диктатуры пролетариата: считалось, что высшим органом учредительной власти является Учредительное собрание (в 1918 году) или съезды Советов, которые принимали основные законы. В современной России идея учредительной власти нашла отражение в решениях Конституционного Суда РФ, который неоднократно подчёркивал, что Конституция 1993 года была принята всенародным голосованием, то есть непосредственно народом как носителем учредительной власти.

Виды учредительной власти

В зависимости от целей, масштаба и порядка реализации различают несколько видов учредительной власти.

Первичная (оригинальная) учредительная власть

Это власть, которая реализуется при создании нового государства или при полном разрыве с предыдущим конституционным строем. Она не связана никакими предшествующими правовыми нормами и действует в условиях правового вакуума. Примеры:

• Принятие Конституции США в 1787 году на Филадельфийском конвенте.
• Принятие Конституции РСФСР 1918 года V Всероссийским съездом Советов.
• Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года всенародным голосованием.

Производная (вторичная) учредительная власть

Это власть, которая реализуется в рамках уже существующего конституционного порядка и направлена на внесение изменений или дополнений в действующую конституцию. Она ограничена процедурными требованиями, установленными самой конституцией (например, необходимость квалифицированного большинства голосов в парламенте, проведение референдума, одобрение субъектами федерации). В Российской Федерации порядок пересмотра Конституции и внесения поправок регулируется главой 9 Конституции РФ. В частности, положения глав 1, 2 и 9 могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием, которое созывается на основании федерального конституционного закона (на данный момент такой закон не принят, и процедура не реализована).

Учредительная власть народа и учредительная власть государственных органов

В демократических государствах первичная учредительная власть обычно признаётся за народом как единственным источником власти. Она реализуется через референдум или через специально избранное учредительное собрание (конвент). В авторитарных и тоталитарных режимах учредительная власть может быть узурпирована правящей партией, монархом или хунтой, которые формально принимают конституцию без участия населения.

Субъекты и механизмы реализации

Субъектом учредительной власти в демократическом понимании является народ. Однако на практике её реализация требует институциональных механизмов. Основными формами являются:

• Учредительное собрание (конвент) — специально избранный орган, который разрабатывает и принимает новую конституцию. Примеры: Конституционное собрание Франции 1789–1791 годов, Всероссийское учредительное собрание 1918 года (разогнано большевиками), Конституционная ассамблея Индии 1946–1949 годов.
• Референдум — всенародное голосование, на котором утверждается проект конституции. В современной практике это наиболее распространённый способ легитимации основного закона (например, в России в 1993 году, в Ираке в 2005 году, в Египте в 2014 году).
• Парламент — в некоторых странах конституция принимается или изменяется обычным парламентом, но с особыми процедурами (например, в Великобритании, где нет писаной конституции, изменения в конституционные акты вносятся обычным законодательным процессом; в Швеции — с одобрения двух последовательных созывов Риксдага).
• Конституционная комиссия — временный орган, создаваемый главой государства или правительством для разработки проекта конституции (например, Конституционная комиссия РФ в 1990–1993 годах, которая подготовила несколько проектов, но в итоге был принят проект, разработанный Конституционным совещанием).

Соотношение с другими ветвями власти

Учредительная власть занимает высшее положение в иерархии публичных властей, поскольку она определяет границы и полномочия законодательной, исполнительной и судебной ветвей. Однако после принятия конституции учредительная власть «исчезает» до следующего момента конституционного пересмотра. Учреждённые власти (законодательная, исполнительная, судебная) действуют строго в рамках конституции и не могут её изменять по своему усмотрению, если иное не предусмотрено самой конституцией.

В некоторых правовых системах существует доктрина «неограниченности» учредительной власти, особенно в её первичной форме. Однако на практике эта неограниченность ограничена фундаментальными принципами права, такими как права человека, демократия, верховенство закона, которые часто закрепляются в конституциях как «неизменные» (например, в Германии — принципы, защищённые «вечной оговоркой» в Основном законе ФРГ).

Учредительная власть в России

В Российской Федерации концепция учредительной власти закреплена в преамбуле Конституции 1993 года, где говорится: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации… принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ». Это означает, что народ признаётся единственным носителем учредительной власти. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях (например, от 31 июля 1995 года № 10-П) подчёркивал, что Конституция была принята в результате свободного волеизъявления народа, а не как акт государственной власти.

Порядок пересмотра Конституции РФ (производная учредительная власть) детально прописан в главе 9. Он предусматривает несколько стадий:

1. Инициатива о пересмотре может исходить от Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, законодательных органов субъектов РФ, а также от группы численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
2. Если предложение о пересмотре глав 1, 2 или 9 поддерживается 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование.
4. Для внесения поправок в главы 3–8 (федеративное устройство, органы власти, местное самоуправление) требуется одобрение 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и 3/4 голосов членов Совета Федерации, а затем одобрение законодательных органов не менее чем 2/3 субъектов РФ.

На практике процедура созыва Конституционного Собрания до сих пор не реализована, что делает пересмотр основ конституционного строя (глав 1, 2, 9) фактически невозможным в рамках действующего законодательства. В 2020 году в Конституцию РФ были внесены масштабные поправки (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ), которые затронули главы 3–8, но не изменили основ конституционного строя. Эти поправки были одобрены в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года, что можно рассматривать как форму реализации производной учредительной власти народа.

Критика и дискуссии

Концепция учредительной власти подвергается критике по нескольким направлениям. Во-первых, её неограниченность в первичной форме может быть использована для оправдания произвола и нарушения прав человека, если новая власть не признаёт предыдущих обязательств. Во-вторых, на практике трудно определить, кто именно является «народом» в момент учредительного акта, особенно в условиях политического кризиса или распада государства. В-третьих, в некоторых странах учредительная власть используется для легитимации авторитарных режимов, когда конституция принимается на референдуме с сомнительной легитимностью.

В российской юридической литературе также обсуждается вопрос о возможности судебного контроля за реализацией учредительной власти. Некоторые учёные (например, В. Д. Зорькин) полагают, что Конституционный Суд может проверять конституционность процедуры принятия поправок, но не может оценивать содержание самой конституции, принятой народом.

Источники

• Сьейес Э.-Ж. Что такое третье сословие? (1789)
• Конституция Российской Федерации (1993, с поправками 2020)
• Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании Российской Федерации» (проект, не принят)
• Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года № 10-П
• Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ
• Лазаревский Н. И. Русское государственное право. — СПб., 1913.
• Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. — М., 1912.
• Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. — М., 2008.
• Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. — М., 2010.