Указ Президента РФ от 21 июля 1997 года № 746

Указ Президента РФ от 21 июля 1997 года № 746 — нормативный правовой акт, принятый Президентом Российской Федерации Борисом Ельциным, которым было утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища. Указ определил процедуру рассмотрения ходатайств, основания для предоставления и лишения убежища, а также правовой статус лиц, получивших убежище на территории России.

История принятия

Указ был издан в период активного реформирования российской правовой системы после распада СССР. До 1997 года вопросы предоставления убежища регулировались отдельными положениями Конституции РФ 1993 года (статья 63), а также ведомственными инструкциями. Необходимость единого кодифицированного акта возникла в связи с ростом миграционных потоков и необходимостью гармонизации российского законодательства с международными стандартами, в частности с Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 года и Протоколом к ней 1967 года.

Указ № 746 стал первым специализированным документом, детально регламентирующим процедуру предоставления политического убежища в постсоветской России. Он был подписан 21 июля 1997 года и вступил в силу с момента официального опубликования.

Основные положения

Определение и правовая основа

Указ установил, что политическое убежище — это право государства предоставить иностранному гражданину или лицу без гражданства возможность избежать преследования по политическим, религиозным, национальным или иным социальным признакам, которое они испытывают в стране своей гражданской принадлежности или обычного места жительства. Предоставление убежища осуществляется указом Президента Российской Федерации.

Условия предоставления

Согласно Положению, политическое убежище предоставляется лицам, которые:

• преследуются за общественно-политическую деятельность и убеждения, не противоречащие демократическим принципам, признанным мировым сообществом;
• подвергаются реальной угрозе стать жертвой преследования в стране своего гражданства или обычного места жительства.

Указом был установлен перечень обстоятельств, при которых убежище не предоставляется:

• если лицо преследуется за действия, признаваемые в России преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН;
• если лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;
• если лицо имеет гражданство третьей страны, где оно может быть защищено;
• если лицо представило заведомо ложные сведения;
• если лицо имеет гражданство РФ.

Процедура рассмотрения

Процесс включал несколько этапов:

1. Подача ходатайства — лицо обращалось в территориальный орган Федеральной миграционной службы (ФМС) России.
2. Предварительное рассмотрение — ФМС проводила проверку обоснованности ходатайства.
3. Заключение — по результатам проверки готовилось заключение, которое направлялось в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ.
4. Решение Президента — окончательное решение принимал Президент РФ в форме указа.
5. Оформление — в случае положительного решения лицу выдавалось свидетельство установленного образца, а также оформлялся вид на жительство.

Права и обязанности

Лица, получившие политическое убежище, пользовались правами и несли обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением избирательных прав и права на государственную службу. Они были обязаны соблюдать Конституцию и законы РФ, а также не заниматься деятельностью, угрожающей безопасности России.

Лишение убежища

Указ предусматривал возможность лишения политического убежища в случаях:

• возвращения лица в страну своего гражданства или обычного места жительства;
• выезда на постоянное место жительства в третью страну;
• добровольного отказа от убежища;
• приобретения гражданства РФ или третьей страны;
• совершения преступления на территории России;
• предоставления ложных сведений, послуживших основанием для предоставления убежища.

Лишение убежища также осуществлялось указом Президента РФ.

Применение и статистика

Указ № 746 действовал в течение 21 года. За этот период было подано несколько тысяч ходатайств, однако количество положительных решений было незначительным. По данным различных источников, с 1997 по 2018 год политическое убежище в России получили от нескольких десятков до нескольких сотен человек. Среди наиболее известных случаев — предоставление убежища бывшему сотруднику ЦРУ Эдварду Сноудену в 2013 году (первоначально ему было предоставлено временное убежище, а в 2020 году — постоянное).

Указ неоднократно подвергался критике со стороны правозащитников за непрозрачность процедуры и отсутствие чётких критериев оценки. Отмечалось, что решение принималось исключительно на усмотрение Президента, без возможности судебного обжалования.

Отмена и замена

В 2018 году Указ № 746 был признан утратившим силу в связи с принятием Федерального закона от 19 февраля 2018 года № 452-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О беженцах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Новый закон передал полномочия по предоставлению политического убежища от Президента РФ к Министерству внутренних дел (МВД) России, упростив процедуру и сделав её более формализованной. В настоящее время порядок регулируется Федеральным законом «О беженцах» (с изменениями) и подзаконными актами МВД.

Критика и правовые коллизии

Основные претензии к Указу № 746 касались:

• Чрезмерной централизации — решение принималось единолично Президентом, что создавало риски политизации процедуры.
• Отсутствия судебного контроля — отказ в убежище не мог быть обжалован в суде, что противоречило принципу правового государства.
• Неопределённости критериев — формулировки «преследование за общественно-политическую деятельность» и «реальная угроза» не имели чётких определений, что позволяло произвольно трактовать их.
• Секретности — информация о количестве поданных и удовлетворённых ходатайств не публиковалась в открытом доступе.

Значение

Указ Президента РФ от 21 июля 1997 года № 746 стал важным этапом в формировании российской миграционной политики. Он закрепил право на политическое убежище как конституционную гарантию, но одновременно выявил недостатки существовавшей системы. Его замена в 2018 году была направлена на повышение эффективности и прозрачности процедуры, хотя практика применения нового законодательства также вызывает вопросы у экспертов.

Источники

• Указ Президента РФ от 21.07.1997 № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» (утратил силу).
• Федеральный закон от 19.02.2018 № 452-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О беженцах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
• Конституция Российской Федерации (ст. 63).
• Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года.
• Материалы Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ (1997–2018).
• Публикации правозащитных организаций (Human Rights Watch, Amnesty International) о практике предоставления убежища в России.