Ведомственное обжалование

Ведомственное обжалование — это административно-правовой институт, представляющий собой процедуру досудебного (внесудебного) оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих в вышестоящий по подчинённости орган или вышестоящему должностному лицу. Данный механизм является альтернативой судебному обжалованию и направлен на оперативное восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций без обращения в суд.

История развития института

Ведомственное обжалование имеет глубокие исторические корни в российской административной практике. Ещё в Российской империи существовала система подачи жалоб на имя государя или в вышестоящие инстанции, однако она не была формализована в современном понимании. В советский период данный институт получил развитие в рамках административного права: граждане могли обращаться с жалобами в вышестоящие органы исполнительной власти, что регулировалось, в частности, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». После распада СССР и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, а также Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», институт ведомственного обжалования получил чёткое правовое закрепление. В последние десятилетия наблюдается тенденция к расширению сферы применения досудебного обжалования, особенно в сферах налоговых, таможенных, антимонопольных и градостроительных отношений.

Правовое регулирование

Основные нормативные правовые акты, регулирующие ведомственное обжалование в Российской Федерации:

Конституция РФ (статья 33 — право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления).
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» — устанавливает общие правила подачи и рассмотрения жалоб.
Кодекс административного судопроизводства РФ (глава 22 — регламентирует порядок оспаривания решений, действий (бездействия) органов власти, но не исключает досудебный порядок).
Налоговый кодекс РФ (статьи 137–139.2 — обязательный досудебный порядок обжалования решений налоговых органов).
Таможенный кодекс Евразийского экономического союза и Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в РФ» (статьи 286–293 — порядок обжалования решений таможенных органов).
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (статья 52 — обжалование решений антимонопольного органа).
Градостроительный кодекс РФ (статья 57 — досудебное обжалование решений в сфере строительства).
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (статья 11.1 — досудебное обжалование решений и действий многофункциональных центров).

Классификация ведомственного обжалования

По обязательности

Обязательное (претензионное) досудебное обжалование — установлено законом как необходимое условие для последующего обращения в суд. Например, в налоговых спорах (обжалование решения налогового органа в вышестоящий налоговый орган обязательно перед подачей иска в суд), в таможенных спорах, в спорах о результатах определения кадастровой стоимости.
Факультативное (добровольное) досудебное обжалование — гражданин или организация вправе, но не обязаны обращаться в вышестоящий орган. В этом случае можно сразу подать административный иск в суд. Пример — обжалование действий сотрудников полиции (кроме случаев, предусмотренных КоАП РФ).

По субъекту обжалования

Обжалование гражданами — физическими лицами (включая индивидуальных предпринимателей).
Обжалование юридическими лицами — организациями, в том числе коммерческими и некоммерческими.
Обжалование органами местного самоуправления — в случаях, когда муниципальные образования выступают как субъекты административных правоотношений.

По предмету обжалования

Обжалование ненормативных правовых актов — решений, принятых в индивидуальном порядке (например, решение о привлечении к административной ответственности, решение об отказе в выдаче лицензии).
Обжалование действий (бездействия) — например, невыдача справки, отказ в регистрации, несовершение необходимых действий.
Обжалование нормативных правовых актов — в некоторых случаях возможно досудебное обжалование нормативных актов (например, в порядке, установленном для обжалования решений органов местного самоуправления), но чаще это прерогатива суда.

Процедура ведомственного обжалования

Порядок подачи жалобы

Жалоба подаётся в письменной форме или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. В жалобе должны быть указаны:

наименование органа или должность лица, которому адресуется жалоба;
фамилия, имя, отчество (наименование) заявителя, его почтовый адрес или адрес электронной почты;
суть обжалуемого решения, действия (бездействия);
доводы, на основании которых заявитель считает свои права нарушенными;
требования заявителя (например, отменить решение, обязать совершить действие);
перечень прилагаемых документов (если имеются).

Жалоба может быть подана лично, через представителя, по почте, через многофункциональный центр (МФЦ) или через портал «Госуслуги» (в случаях, предусмотренных законом).

Сроки рассмотрения

Общий срок рассмотрения жалобы составляет 30 дней со дня регистрации, если иное не установлено специальным законодательством. В исключительных случаях срок может быть продлён, но не более чем на 30 дней, с уведомлением заявителя. Для отдельных категорий дел установлены сокращённые сроки:

налоговые жалобы — 15 дней (для апелляционных жалоб) или 1 месяц (для обычных);
таможенные жалобы — 1 месяц;
жалобы на решения антимонопольного органа — 1 месяц.

Решение по жалобе

По результатам рассмотрения жалобы вышестоящий орган (должностное лицо) принимает одно из следующих решений:

удовлетворить жалобу — отменить обжалуемое решение, признать действие (бездействие) незаконным, обязать нижестоящий орган устранить допущенные нарушения;
отказать в удовлетворении жалобы — признать обжалуемое решение, действие (бездействие) законным и обоснованным.

Решение оформляется в письменной форме и направляется заявителю в течение установленного срока. В случае удовлетворения жалобы орган, принявший решение, обязан принять меры для восстановления нарушенных прав.

Особенности в отдельных сферах

Налоговые споры

В налоговой сфере ведомственное обжалование является обязательным. Согласно Налоговому кодексу РФ, до обращения в суд налогоплательщик обязан обжаловать решение налогового органа в вышестоящий налоговый орган (УФНС по субъекту РФ или ФНС России). Жалоба может быть подана в течение одного года со дня, когда лицо узнало о нарушении своих прав. Апелляционная жалоба на решение, не вступившее в законную силу, подаётся в течение одного месяца со дня вручения решения. Вышестоящий налоговый орган рассматривает жалобу в течение 15 дней (для апелляционных) или 1 месяца (для обычных), с возможностью продления.

Таможенные споры

В таможенном деле досудебное обжалование также является обязательным. Жалоба подаётся в вышестоящий таможенный орган (региональное таможенное управление или ФТС России) в течение одного года со дня, когда лицо узнало о нарушении своих прав. Срок рассмотрения — 1 месяц. Решение таможенного органа может быть обжаловано в суд только после его досудебного обжалования.

Антимонопольные споры

Обжалование решений и предписаний антимонопольного органа (ФАС России) осуществляется в порядке, установленном статьёй 52 Федерального закона «О защите конкуренции». Досудебное обжалование является обязательным для решений и предписаний, вынесенных по делам о нарушении антимонопольного законодательства. Жалоба подаётся в коллегиальный орган ФАС России (апелляционная коллегия) в течение одного месяца со дня принятия обжалуемого акта. Срок рассмотрения — 1 месяц.

Градостроительные споры

В сфере градостроительства досудебное обжалование решений о выдаче разрешений на строительство, отказов в выдаче разрешений, решений о приостановлении строительства и т.д. регулируется Градостроительным кодексом РФ. Жалоба подаётся в вышестоящий орган (например, в Министерство строительства РФ) или в уполномоченный орган местного самоуправления. Срок рассмотрения — 30 дней. Обязательность досудебного обжалования в этой сфере не является абсолютной — заявитель вправе сразу обратиться в суд.

Преимущества и недостатки

Преимущества

Оперативность — рассмотрение жалобы в вышестоящем органе обычно занимает меньше времени, чем судебное разбирательство (от 15 до 30 дней против нескольких месяцев в суде).
Специализация — вышестоящий орган обладает профессиональными знаниями в конкретной сфере (налоговой, таможенной, антимонопольной), что позволяет более квалифицированно оценить законность оспариваемого решения.
Экономия средств — досудебное обжалование не требует уплаты государственной пошлины (в отличие от судебного обжалования) и расходов на юридическое сопровождение.
Возможность урегулирования спора без суда — в ряде случаев вышестоящий орган может отменить незаконное решение или обязать нижестоящий орган совершить необходимые действия, что исключает необходимость судебного разбирательства.
Сохранение деловых отношений — для организаций досудебное обжалование позволяет избежать конфликта с государственным органом в суде, что может быть важно для дальнейшего взаимодействия.

Недостатки

Недостаточная независимость — вышестоящий орган является частью той же системы, что и орган, принявший обжалуемое решение, что может порождать сомнения в объективности.
Ограниченные полномочия — вышестоящий орган не может отменить решение, если оно не противоречит закону, даже если оно кажется несправедливым.
Затягивание процесса — в некоторых случаях досудебное обжалование может затянуть общий срок защиты прав, так как после него всё равно может потребоваться обращение в суд.
Формализм — процедура может быть бюрократизированной, с большим количеством формальных требований к жалобе.
Отсутствие состязательности — в отличие от суда, в досудебном порядке стороны не имеют равных процессуальных возможностей, заявитель не может представлять доказательства и задавать вопросы.

Соотношение с судебным обжалованием

Ведомственное обжалование не заменяет судебное, а дополняет его. В большинстве случаев заявитель вправе после исчерпания досудебного порядка (или при его отсутствии) обратиться в суд с административным иском. Однако в ряде сфер (налоговые, таможенные, антимонопольные споры) обязательное досудебное обжалование является предварительным условием для обращения в суд. Суд, рассматривая дело, не связан решением вышестоящего органа и может оценивать законность оспариваемого акта самостоятельно.

Критика

Институт ведомственного обжалования подвергается критике за недостаточную эффективность. Основные претензии:

Низкая результативность — по данным некоторых исследований, доля удовлетворённых жалоб в вышестоящих органах не превышает 10–15%, что свидетельствует о слабой защите прав заявителей.
Бюрократическая волокита — несмотря на установленные сроки, рассмотрение жалоб часто затягивается, а ответы носят формальный характер.
Отсутствие реальной независимости — вышестоящие органы нередко поддерживают решения нижестоящих, даже если они содержат ошибки, из-за ведомственной солидарности.
Недостаточная информированность граждан — многие граждане не знают о возможности досудебного обжалования или не умеют правильно составить жалобу.

В ответ на критику в последние годы предпринимаются меры по совершенствованию института: введение электронных сервисов для подачи жалоб, сокращение сроков рассмотрения, повышение прозрачности процедуры.

Источники

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ.
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ.
Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза).
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».
Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. А.Н. Козырина. — М.: Проспект, 2020.

BFOmetr — база данных и аналитика по компаниям России.

На главную BFOmetr →