Верховная коллегия

Верховная коллегия — высший постоянно действующий орган государственной власти в Российской империи, учреждённый императором Петром I 12 (23) декабря 1718 года для руководства всеми сферами управления страной в отсутствие монарха. Она состояла из членов Сената и ряда высших сановников, обладала законодательными, исполнительными и судебными полномочиями, действуя от имени императора. Верховная коллегия была курирующим органом по отношению к системе коллегий (центральных отраслевых учреждений) и являлась прообразом будущего Кабинета министров.

История

Предпосылки создания

К концу 1710-х годов Пётр I завершал коренную реформу центрального управления, в ходе которой устаревшие приказы заменялись коллегиями. Однако новое административное устройство требовало единого координирующего центра. В 1716 году, готовясь к длительному отъезду за границу (Дания, Северная Германия), император столкнулся с необходимостью создать орган, способный оперативно решать дела в его отсутствие. На тот момент функции временного правительства выполняли смешанные комиссии из сенаторов и генерал-прокурора, но их полномочия и состав каждый раз определялись отдельными указами, что создавало нестабильность.

Учреждение и первые годы

Указ от 12 декабря 1718 года официально ввёл Верховную коллегию как постоянное учреждение. В её состав вошли:

• четыре сенатора (согласно запискам камер-юнкера Ф.В. Берхгольца — граф Иван Мусин-Пушкин, граф Гавриил Головкин, граф Пётр Толстой, граф Андрей Матвеев);
• тайный секретарь Макаров (фактически глава аппарата, хранитель печати);
• генерал-прокурор Сената граф Павел Ягужинский (с правом надзора и доклада монарху).

Возглавлял коллегию сам государь, а в его отсутствие — один из сенаторов по старшинству.

Коллегия получила право:

• издавать указы от имени императора во всех сферах управления;
• контролировать работу всех коллегий (Иностранной, Военной, Адмиралтейской, Камер-коллегии, Ревизион-коллегии и др.);
• рассматривать апелляции и жалобы на решения коллегий;
• решать вопросы войны и мира, кадровые назначения, судьбу государственных доходов.

Пётр I лично участвовал в заседаниях коллегии, когда находился в столице, но не менее 1–2 раз в месяц посещал её заседания. Во время своих отъездок (в 1720–1722 годах — в Азов, 1723-м — в Выборг, 1724-м — в Новгород) он оставлял коллегию полным хозяином страны.

Расцвет и реформы (1720–1724 годы)

Период наивысшей активности коллегии пришёлся на 1720–1724 годы. Она фактически заменила Сенат в оперативном управлении, причём сенаторы теперь отчитывались перед ней. Именно Верховная коллегия утвердила «Генеральный регламент» (1720 год) — устав государственной службы. Орган координировал действия коллегий при сборе налогов, комплектовании армии и флота, строительстве дворцов и каналов. Внешнеполитическое ведомство также направляло свои доклады не напрямую монарху, а через коллегию.

Упадок и упразднение

После смерти Петра I в январе 1725 года Верховная коллегия, созданная как инструмент его личной власти, потеряла свой смысл. Екатерина I, вступив на престол, в марте 1725 года преобразовала её в Верховный тайный совет — уже не коллегиальный орган при монархе, а фактическое правительство с более широкими полномочиями и собственным штатом. Формально коллегия просуществовала до 1726 года, когда её упразднили окончательно, передав функции Сенату и новому Тайному совету.

Структура и принципы работы

Состав

Верховная коллегия не имела фиксированной штатной численности; её состав менялся указами монарха. Однако по «Табели о рангах» (1722) её членам полагался ранг не ниже 2-го класса (действительный тайный советник). Помимо сенаторов, в неё могли входить:

• кураторы отдельных коллегий (например, А.И. Остерман — внешних дел);
• начальник Тайной канцелярии граф А.И. Ушаков.

Право совещательного голоса имели президенты ключевых коллегий (Иностранной, Военной), но без права решающего голоса.

Порядок принятия решений

Все решения принимались большинством голосов. При равенстве голосов решающим был голос председательствующего. Протоколы заседаний велись тайным секретарём, который подписывал их вместе с присутствующими. Важнейшие государственные акты (объявление войны, мирные договоры, назначение высших сановников) требовали личного одобрения императора, но оформлялись как указы Верховной коллегии.

Взаимодействие с Сенатом

Сенат, созданный в 1711 году как временный заместитель монарха, после учреждения коллегии превратился в орган судебного надзора и управления низшими учреждениями. Сенаторы, входившие в коллегию, сохраняли свои должности в Сенате, но его заседания без санкции коллегии были запрещены. Таким образом, Верховная коллегия стала «над-Сенатом», контролирующим его деятельность.

Ключевые функции

Значение и оценки

Роль в истории государственного управления

Верховная коллегия стала первым в России опытом создания постоянного высшего коллегиального органа, не зависимого от временных земских соборов или Боярской думы. Её учреждение завершило переход от приказной системы к коллежской. По мнению историка Н.И. Павленко, коллегия «институционализировала роль монарха как центра коллегиальной системы», при этом не допустив узурпации власти олигархией, как это произошло позже с Верховным тайным советом.

Критика

Из-за малой численности и совмещения членами коллегии должностей в других органах (Сенат, коллегии) её работа была крайне перегруженной. Жалобы на медлительность решений были повсеместны. После 1722 года коллегия всё реже собиралась в полном составе: многие сенаторы по болезни или из-за командировок не являлись. К 1724 году, по записям тайного секретаря Макарова, из пяти членов коллегии на заседаниях постоянно присутствовали только двое.

Историческая память

Учреждение Верховной коллегии изучается в курсе истории России XVIII века как этап становления петровского абсолютизма. Она упоминается в работах С.М. Соловьёва и В.О. Ключевского. В современной историографии её роль пересмотрена: она признаётся не столько самостоятельным органом, сколько временным заслоном от олигархии, который рухнул сразу после смерти Петра.

Источники

1. Указ Петра I «Об учреждении Верховной коллегии» от 12 декабря 1718 г. (Полное собрание законов Российской империи. Т. V. № 3243).
2. Соловьёв С.М. «История России с древнейших времён». Т. 17 (гл. I, с. 120–125).
3. Павленко Н.И. «Петр I». ЖЗЛ, 2003 (с. 385–388).
4. Ключевский В.О. «Курс русской истории». Лекция 66.
5. Берхгольц Ф.В. «Дневник камер-юнкера» (записи 1721–1724 гг.).