Закон о страховании занятости

Закон о страховании занятости — это нормативный правовой акт или система правовых норм, регулирующих отношения по обязательному социальному страхованию граждан на случай потери работы (безработицы). Данный закон устанавливает правовые, экономические и организационные основы формирования и использования средств страхового фонда, предназначенного для выплаты пособий по безработице, финансирования активных программ содействия занятости (профессиональное обучение, переобучение, общественные работы) и поддержки доходов граждан в период поиска работы. В отличие от системы социальной помощи, страхование занятости основано на страховых принципах: формировании фонда за счёт обязательных страховых взносов работодателей и (или) работников, солидарной ответственности участников и зависимости размера пособия от страхового стажа и предшествующего заработка.

История возникновения и развития

Идея страхования от безработицы возникла в конце XIX — начале XX века в странах Западной Европы как реакция на массовую пролетаризацию населения и цикличность экономических кризисов. Первые системы обязательного страхования занятости были введены в Великобритании (1911 год, Закон о национальном страховании), а затем в Германии (1927 год, Закон о трудоустройстве и страховании от безработицы). В США подобная система была создана в рамках «Нового курса» президента Франклина Рузвельта (Закон о социальном страховании 1935 года).

В Российской империи и СССР страхование от безработицы вводилось фрагментарно. В 1912 году был принят Закон о страховании рабочих от несчастных случаев, но страхование от безработицы отсутствовало. После Октябрьской революции 1917 года в РСФСР было введено государственное страхование от безработицы, однако с переходом к плановой экономике и ликвидацией безработицы как официального явления (1930-е годы) система была упразднена. В современной России страхование занятости было возрождено с принятием Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» (1991 год), который заложил основы государственного фонда занятости, формируемого за счёт страховых взносов работодателей. В 2001 году с введением единого социального налога (ЕСН) система была реформирована: страховые взносы на случай безработицы были включены в состав ЕСН, а фонд занятости перестал существовать как отдельный внебюджетный фонд. С 2012 года в России действует система выплаты пособий по безработице из средств федерального бюджета, а не из страхового фонда, что фактически означает отказ от страховой модели в пользу бюджетного финансирования.

Основные принципы и элементы

Страхование занятости базируется на нескольких фундаментальных принципах:

• Обязательность участия: работодатели и (или) работники обязаны уплачивать страховые взносы в установленном законом размере.
• Солидарность: риски безработицы распределяются между всеми застрахованными лицами, независимо от индивидуального уровня риска.
• Эквивалентность: размер пособия по безработице обычно привязан к предыдущему заработку и страховому стажу.
• Целевое использование: средства страхового фонда могут расходоваться только на цели, предусмотренные законом (выплата пособий, активные программы занятости, административные расходы).

Ключевыми элементами системы являются:

• Страховой фонд (фонд занятости): централизованный или децентрализованный фонд, аккумулирующий страховые взносы.
• Застрахованные лица: граждане, работающие по трудовым договорам или иным основаниям, подлежащие обязательному социальному страхованию.
• Страховые случаи: признание гражданина безработным в установленном законом порядке (например, увольнение по сокращению штата, ликвидация организации, истечение срочного трудового договора).
• Пособие по безработице: регулярная денежная выплата, предоставляемая застрахованному лицу в период поиска работы.
• Активные программы содействия занятости: профессиональное обучение, переобучение, повышение квалификации, организация общественных работ, содействие самозанятости.

Виды и модели страхования занятости

В мировой практике выделяют несколько основных моделей страхования занятости:

По способу формирования фонда

• Взносовая модель: фонд формируется исключительно за счёт страховых взносов работодателей и работников. Примеры: Германия, Япония, Швейцария.
• Смешанная модель: фонд формируется за счёт страховых взносов и субсидий из государственного бюджета. Примеры: Франция, Италия, Испания.
• Бюджетная модель: пособия по безработице выплачиваются из общего бюджета, без выделения отдельного страхового фонда. Примеры: Россия (с 2012 года), Великобритания (частично), Австралия.

По объёму охвата

• Универсальная модель: страхование распространяется на всех работающих по найму, включая временных и сезонных работников, а в некоторых странах — на самозанятых.
• Селективная модель: страхование охватывает только определённые категории работников (например, занятых в промышленности или государственном секторе).
• Добровольная модель: участие в страховании является добровольным, но при вступлении в систему гражданин обязан уплачивать взносы. Встречается редко (например, в Швеции до реформ 1990-х годов).

По условиям получения пособия

• Страховая модель: пособие выплачивается только при наличии определённого страхового стажа (например, не менее 6 месяцев работы за последние 12 месяцев) и при условии уплаты взносов.
• Модель социальной помощи: пособие выплачивается всем безработным, независимо от стажа, но при условии проверки нуждаемости (доходов семьи). Часто сочетается со страховой моделью в качестве второго уровня защиты.

Применение и значение в экономике

Закон о страховании занятости выполняет несколько ключевых функций:

• Защитная функция: обеспечивает материальную поддержку граждан, потерявших работу, предотвращая резкое падение уровня жизни и социальную дестабилизацию.
• Стабилизационная функция: в периоды экономических спадов система страхования занятости действует как «автоматический стабилизатор»: выплаты пособий поддерживают совокупный спрос, смягчая последствия кризиса.
• Стимулирующая функция: условия получения пособия (обязанность активно искать работу, участвовать в программах переобучения) стимулируют безработных к скорейшему трудоустройству.
• Распределительная функция: перераспределяет доходы от занятых (через взносы) к временно незанятым, а также от высокооплачиваемых к низкооплачиваемым категориям работников.

В развитых странах системы страхования занятости являются неотъемлемой частью социального государства. В странах Европейского союза действуют общие принципы координации систем социального обеспечения, включая страхование занятости, что позволяет гражданам сохранять право на пособие при переезде в другую страну ЕС.

Критика и ограничения

Несмотря на широкое распространение, системы страхования занятости подвергаются критике по нескольким направлениям:

• Моральный риск: наличие гарантированного пособия может снижать мотивацию к активному поиску работы, особенно при высоком размере и длительном сроке выплат. Для борьбы с этим вводятся ограничения: сокращение размера пособия со временем, обязательные собеседования с консультантами, проверки готовности принять предложение о работе.
• Административные издержки: содержание системы страхования (сбор взносов, контроль, выплаты) требует значительных бюджетных расходов.
• Недостаточная гибкость: в условиях быстрых структурных изменений экономики (например, цифровизация, автоматизация) традиционные системы страхования могут не успевать адаптироваться к новым формам занятости (платформенная занятость, фриланс, неполная занятость).
• Неравенство охвата: во многих странах самозанятые, работники малых предприятий и лица с нестандартными формами занятости не имеют доступа к страхованию занятости или имеют его в усечённом виде.

Закон о страховании занятости в России

В Российской Федерации с 2012 года действует Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» (в редакции от 3 июля 2018 года), который регулирует отношения в сфере занятости и выплаты пособий по безработице. Однако формально страхование занятости в России отсутствует: пособия по безработице выплачиваются из средств федерального бюджета, а не из страхового фонда. Размер пособия устанавливается в фиксированных пределах (минимальная и максимальная величины), а не привязывается к предыдущему заработку. Страховые взносы на случай безработицы не взимаются с 2001 года. Таким образом, действующая российская система относится к бюджетной модели социальной помощи, а не к страховой.

В 2020–2021 годах в связи с пандемией COVID-19 в России были введены временные меры поддержки безработных, включая увеличение максимального размера пособия и упрощённый порядок регистрации. В 2022 году правительство РФ обсуждало возможность возврата к страховой модели, в том числе введения обязательных страховых взносов для работодателей, но на начало 2024 года соответствующие законопроекты не были приняты.

Источники

1. Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 года № 1032-1 (с последующими изменениями и дополнениями).
2. Трудовой кодекс Российской Федерации (глава 52 «Гарантии и компенсации работникам, связанные с расторжением трудового договора»).
3. Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» от 29 декабря 2006 года № 255-ФЗ.
4. Конвенция Международной организации труда № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» (1988 год).
5. Доклад Международной организации труда «World Social Protection Report 2020–2022: Social protection at the crossroads – in pursuit of a better future».
6. Аналитический обзор Счётной палаты РФ «О состоянии системы социального страхования в Российской Федерации» (2021 год).
7. Учебное пособие «Социальное страхование» под редакцией В. Д. Роика (Москва, 2019).