Земли общего пользования

Земли общего пользования — это территории, доступ к которым не ограничен для неопределённого круга лиц, используемые для удовлетворения общественных нужд (проход, проезд, отдых, размещение инженерных коммуникаций и иных объектов общего пользования). В Российской Федерации правовой режим таких земель определяется Земельным кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ, а также федеральными законами и нормативными актами субъектов федерации.

Определение и правовая природа

Земли общего пользования не являются самостоятельной категорией земель (как, например, земли сельскохозяйственного назначения или земли населённых пунктов). Они представляют собой функциональный тип использования земельных участков, который может возникать в рамках различных категорий, но преимущественно — в составе земель населённых пунктов.

Ключевой признак — отсутствие частного или ведомственного ограничения доступа. Такие земли не подлежат приватизации (за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральными законами, например, для размещения линейных объектов). Они находятся в государственной или муниципальной собственности, либо могут быть обременены публичным сервитутом.

Состав и виды

Земли общего пользования включают в себя широкий перечень объектов, которые принято делить на несколько групп:

Территории транспортной инфраструктуры

• Улицы, проспекты, переулки — дороги, обеспечивающие движение транспорта и пешеходов в границах населённых пунктов.
• Площади — открытые пространства, используемые для массовых мероприятий, торговли, остановок транспорта.
• Набережные, бульвары — линейные объекты вдоль водных объектов, предназначенные для прогулок и отдыха.
• Автомобильные дороги общего пользования — дороги федерального, регионального, межмуниципального и местного значения, за исключением частных дорог.

Зелёные зоны и рекреационные территории

• Парки, скверы, сады — озеленённые территории, предназначенные для отдыха населения.
• Лесопарки, городские леса — участки лесного фонда в границах городов, используемые для рекреации.
• Пляжи — участки вдоль водоёмов, открытые для массового купания и отдыха.

Инженерные и коммунальные объекты

• Полосы отвода для линий электропередачи, газопроводов, водопроводов, теплотрасс.
• Земли под кладбищами (в части, не занятой захоронениями, — проходы, проезды).
• Территории под объектами очистных сооружений, водозаборов (в режиме ограниченного доступа для обслуживающего персонала, но с правом прохода по установленным маршрутам).

Водные объекты и прибрежные полосы

• Береговая полоса водных объектов общего пользования (ширина 20 м для всех водных объектов, кроме каналов и ручьёв — 5 м). Доступ к ней не может быть ограничен, за исключением случаев, установленных Водным кодексом РФ.
• Поверхностные водные объекты (реки, озёра, водохранилища) — находятся в федеральной собственности, если иное не предусмотрено законом.

Правовой режим

Запрет на приватизацию

Согласно статье 27 Земельного кодекса РФ, земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, не подлежат приватизации. Исключение составляют случаи, когда такие участки предоставляются в аренду или собственность для размещения объектов, не препятствующих общему пользованию (например, киосков, остановочных павильонов, малых архитектурных форм).

Публичный сервитут

Для обеспечения прохода, проезда, прокладки коммуникаций может устанавливаться публичный сервитут — право ограниченного пользования чужим земельным участком, не требующее изъятия участка у собственника. Публичный сервитут устанавливается на основании решения органа местного самоуправления или уполномоченного органа исполнительной власти.

Градостроительное зонирование

В правилах землепользования и застройки (ПЗЗ) территории общего пользования выделяются в отдельную зону (например, зона Р-1 — зона рекреационного назначения, зона Т-1 — зона транспортной инфраструктуры). Для таких зон устанавливаются особые градостроительные регламенты, которые могут запрещать строительство капитальных объектов, не связанных с основным назначением.

Проблемы и конфликты

Самозахват и огораживание

На практике нередки случаи, когда владельцы смежных земельных участков самовольно огораживают территории общего пользования (например, устанавливают заборы на береговой полосе или перекрывают проезды). Такие действия квалифицируются как административное правонарушение (ст. 7.1 КоАП РФ — самовольное занятие земельного участка) и влекут штрафы, а также обязанность демонтировать ограждение.

Конфликт с частной собственностью

При строительстве многоквартирных домов застройщики иногда включают в границы земельного участка, переданного в общую долевую собственность жильцов, часть проездов или тротуаров. Это приводит к ограничению доступа для жителей соседних домов. Судебная практика в таких случаях, как правило, признаёт такие действия незаконными, если не установлен публичный сервитут.

Разграничение с землями сельхозназначения

В сельской местности земли общего пользования (дороги, прогоны для скота, водопои) часто не оформлены в кадастровом учёте. Это создаёт трудности при межевании и регистрации прав на смежные участки, а также при выделении земельных долей.

Особенности в России

В советский период земли общего пользования (улицы, площади, парки) находились в исключительной государственной собственности и не выделялись в отдельный кадастровый учёт. После приватизации 1990-х годов возникла необходимость чётко определить границы таких территорий, чтобы избежать их захвата частными лицами. В 2000-х годах было принято несколько нормативных актов, уточняющих правовой режим:

• Федеральный закон № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» (2004) — установил обязательность включения земель общего пользования в состав территориальных зон.
• Постановление Правительства РФ № 1221 (2009) — утвердило правила определения границ зон с особыми условиями использования территорий, в том числе для объектов общего пользования.
• Земельный кодекс РФ (ст. 27, 85, 90) — закрепил запрет на приватизацию и порядок установления публичных сервитутов.

На сегодняшний день в России земли общего пользования составляют значительную часть территорий городов и посёлков, однако их точный учёт затруднён из-за отсутствия единой методики кадастрового учёта и размытости границ между муниципальной и государственной собственностью.

Международный опыт

В большинстве стран мира земли общего пользования (public lands, common lands) также защищены от приватизации. В США, например, национальные парки и леса находятся в федеральной собственности, а городские парки — в муниципальной. В странах Европейского союза действует принцип «общественного достояния» (public domain), который запрещает отчуждение таких территорий. В Великобритании существует институт «common land» — земель, на которых местные жители имеют право выпаса скота, сбора топлива и других традиционных промыслов.

Источники

1. Земельный кодекс Российской Федерации (статьи 27, 85, 90).
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации (статьи 35, 36, 41).
3. Водный кодекс Российской Федерации (статья 6 — береговая полоса).
4. Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 № 191-ФЗ.
5. Постановление Правительства РФ от 21.02.2009 № 1221 «Об утверждении Правил установления зон с особыми условиями использования территорий».
6. Комментарий к Земельному кодексу РФ (под ред. С.А. Боголюбова, 2020).
7. Судебная практика Верховного Суда РФ по делам о самозахвате земель общего пользования (Обзор судебной практики № 3, 2019).