Доклад Брахими

Доклад Брахими — это неофициальное название итогового доклада Группы по операциям ООН по поддержанию мира (Panel on United Nations Peace Operations), представленного Генеральному секретарю ООН 21 августа 2000 года. Официальное название документа — «Доклад Группы по операциям ООН по поддержанию мира» (Report of the Panel on United Nations Peace Operations). Доклад был подготовлен под руководством алжирского дипломата и бывшего министра иностранных дел Лахдара Брахими и содержал всесторонний анализ проблем в сфере миротворчества ООН, а также комплекс рекомендаций по их решению. Документ стал поворотным моментом в реформировании системы миротворческих операций Организации Объединённых Наций.

Предпосылки создания

К концу 1990-х годов система миротворчества ООН столкнулась с серьёзным кризисом. Ряд операций, начатых в 1990-х годах, в частности в Сомали (UNOSOM II), Руанде (UNAMIR) и Боснии и Герцеговине (UNPROFOR), потерпели неудачу или были сопряжены с массовыми нарушениями прав человека, геноцидом и неспособностью миротворцев защитить гражданское население. Резня в Сребренице (1995) и геноцид в Руанде (1994) стали символами провала международного сообщества в предотвращении массовых зверств. Эти события вызвали широкую критику в адрес ООН, её Совета Безопасности и Секретариата, а также привели к снижению доверия к миротворческим операциям. В ответ на это Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в марте 2000 года учредил независимую Группу по операциям ООН по поддержанию мира, поручив ей провести «тщательный анализ» и выработать «конкретные и практические рекомендации» для повышения эффективности миротворческой деятельности.

Состав Группы

Группу возглавил Лахдар Брахими, опытный дипломат, занимавший пост министра иностранных дел Алжира (1991–1993) и имевший опыт работы в ООН, в том числе в качестве специального представителя Генерального секретаря в Гаити. В состав Группы вошли девять экспертов, представлявших различные регионы мира и обладавших опытом в области миротворчества, военного дела, дипломатии и гуманитарной помощи. Среди них были, в частности, генерал-майор (в отставке) из Ганы, бывший командующий силами ООН в Руанде, и представители от Великобритании, России, США, Индии, Норвегии, Канады, Пакистана и Бразилии. Работа Группы продолжалась несколько месяцев, в течение которых были проведены консультации с государствами-членами ООН, представителями Секретариата, полевыми миссиями, неправительственными организациями и экспертами.

Основные положения доклада

Доклад Брахими, объёмом около 60 страниц, состоял из введения, нескольких глав и многочисленных рекомендаций. Ключевые выводы и предложения доклада можно сгруппировать по следующим направлениям:

1. Условия развёртывания и мандат

Доклад констатировал, что многие миссии направлялись в зоны конфликтов без чёткого мандата, достаточных ресурсов и реалистичного плана действий. Группа рекомендовала, чтобы Совет Безопасности ООН, прежде чем санкционировать новую операцию, чётко определял её цели, масштабы и ожидаемые результаты. Особо подчёркивалось, что миротворцы не должны направляться туда, где нет «мира, который нужно поддерживать» (peace to keep). Доклад призывал к более решительным действиям: если мандат включает защиту гражданских лиц, то силы должны иметь соответствующие возможности и готовность применять силу для выполнения этой задачи.

2. Структура и управление

Доклад критиковал бюрократическую громоздкость и медлительность аппарата ООН. Рекомендовалось реформировать Департамент операций по поддержанию мира (ДОПМ), создав единую структуру управления, способную быстро реагировать на кризисы. Предлагалось создать «Группу исполнительного руководства» (Executive Committee on Peace and Security) для координации действий различных департаментов ООН. Также рекомендовалось укрепить систему стратегического планирования и анализа, а также создать «Целевую группу по развёртыванию» для ускорения отправки войск и оборудования.

3. Кадровое обеспечение и подготовка

Доклад отметил острую нехватку квалифицированных кадров, как гражданских, так и военных. Рекомендовалось создать систему быстрого набора и развёртывания персонала, включая создание «резерва» из гражданских специалистов. Особое внимание уделялось подготовке миротворцев: предлагалось разработать единые стандарты обучения для всех стран, предоставляющих войска, и усилить подготовку по вопросам защиты гражданских лиц, прав человека и гендерной проблематики.

4. Финансирование и материально-техническое обеспечение

Доклад констатировал хроническое недофинансирование миротворческих операций. Рекомендовалось создать специальный резервный фонд для быстрого развёртывания, а также пересмотреть систему возмещения расходов странам, предоставляющим войска. Также предлагалось создать систему «стратегических запасов» (strategic deployment stocks) — заранее размещённых складов с оборудованием и снаряжением, которые можно быстро направить в зону конфликта.

5. Информационная работа и связь с общественностью

Доклад подчеркнул важность эффективной информационной работы (public information) для разъяснения целей миссии местному населению и международному сообществу. Рекомендовалось создавать в каждой миссии мощные информационные подразделения, способные противодействовать пропаганде и дезинформации.

Ключевые рекомендации

Наиболее известные и часто цитируемые рекомендации доклада включают:

• Принцип «кредитной линии» (credibility clause): ООН не должна санкционировать операцию, если не может обеспечить её необходимыми ресурсами и чётким мандатом.
• «Правило 30–90–90»: Доклад рекомендовал, чтобы после резолюции Совета Безопасности передовые подразделения развёртывались не позднее чем через 30 дней, а полное развёртывание миссии завершалось в течение 90 дней.
• Создание Постоянного комитета по миротворчеству (Peacebuilding Commission): Эта рекомендация была реализована в 2005 году с созданием Комиссии ООН по миростроительству.
• Укрепление роли специальных представителей Генерального секретаря: Доклад призывал предоставить им больше полномочий и ресурсов для эффективного руководства миссиями.

Влияние и реализация

Доклад Брахими был немедленно одобрен Генеральным секретарём Кофи Аннаном и в целом положительно воспринят большинством государств-членов ООН. В сентябре 2000 года на Саммите тысячелетия лидеры стран призвали к его скорейшей реализации. В последующие годы многие рекомендации были воплощены в жизнь:

• Реформа ДОПМ: В 2007 году Департамент операций по поддержанию мира был разделён на два департамента: ДОПМ (оперативное управление) и Департамент полевой поддержки (ДПП) (материально-техническое обеспечение).
• Создание резервных сил: Были созданы «Силы быстрого развёртывания ООН» (UN Standby Arrangements System) и «Стратегические запасы» в Бриндизи (Италия) и других местах.
• Усиление защиты гражданских лиц: Защита гражданского населения стала центральным элементом мандатов многих новых миссий, начиная с Миссии ООН в Либерии (UNMIL) в 2003 году.
• Создание Комиссии по миростроительству: В 2005 году была учреждена Комиссия ООН по миростроительству, а также Фонд миростроительства.
• Улучшение подготовки: ООН разработала стандартные учебные модули и программы для миротворцев.

Критика и ограничения

Несмотря на значительное влияние, доклад Брахими также подвергался критике. Некоторые эксперты отмечали, что его рекомендации были слишком оптимистичными и не учитывали политические реалии Совета Безопасности, где интересы постоянных членов часто препятствуют принятию решительных мер. Другие указывали, что доклад не решил проблему «серых зон» между миротворчеством и принуждением к миру, а также не дал чётких ответов на вопросы о том, как действовать в условиях «гибридных» конфликтов. Кроме того, реализация многих рекомендаций столкнулась с бюрократической инерцией и нежеланием государств-членов предоставлять необходимые ресурсы. Некоторые критики утверждали, что доклад привёл к «милитаризации» миротворчества, сместив акцент с политического урегулирования на военное присутствие.

Наследие

Доклад Брахими остаётся одним из наиболее влиятельных документов в истории миротворчества ООН. Он заложил основу для реформ, которые продолжаются до сих пор. Его принципы — чёткий мандат, достаточные ресурсы, готовность к решительным действиям и защита гражданских лиц — стали общепринятыми стандартами. Хотя многие проблемы, выявленные докладом, не были полностью решены, он изменил дискурс и практику миротворческой деятельности, сделав её более профессиональной, ответственной и ориентированной на результат. Доклад также способствовал повышению внимания к вопросам миростроительства и постконфликтного восстановления.

Источники

• Report of the Panel on United Nations Peace Operations (A/55/305–S/2000/809). United Nations, 21 August 2000.
• Brahimi, Lakhdar. "The Brahimi Report: A Blueprint for UN Peace Operations Reform." In: Peacekeeping and Peacemaking: Towards Effective Intervention in Post-Cold War Conflicts, edited by Tom Woodhouse, Robert Bruce, and Malcolm Dando, Macmillan, 1998.
• Durch, William J. "The Brahimi Report: A Progress Report." In: The UN Security Council: From the Cold War to the 21st Century, edited by David M. Malone, Lynne Rienner Publishers, 2004.
• United Nations. "Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines" (Capstone Doctrine). United Nations, 2008.
• Bellamy, Alex J., and Paul D. Williams. Understanding Peacekeeping. 2nd ed., Polity Press, 2010.
• Генеральная Ассамблея ООН. Доклад Группы по операциям ООН по поддержанию мира. Официальные отчёты Генеральной Ассамблеи, пятьдесят пятая сессия, Дополнение № 305 (A/55/305).