Двухэтапный тендер

Двухэтапный тендер — это процедура закупки товаров, работ или услуг, при которой закупочная комиссия последовательно проводит два этапа: на первом этапе участники представляют предварительные заявки (технические предложения) без указания цены, а на втором этапе, после уточнения требований заказчика, подают окончательные заявки с ценовыми предложениями. Данный механизм применяется в случаях, когда заказчик не может однозначно сформулировать техническое задание или требования к объекту закупки и нуждается в предварительном обсуждении с потенциальными поставщиками.

История возникновения

Двухэтапные тендеры получили распространение в международной практике государственных и корпоративных закупок во второй половине XX века. В СССР и России аналогичные процедуры использовались при закупках сложного промышленного оборудования, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), а также при строительстве уникальных объектов. В современной российской нормативной базе двухэтапный конкурс впервые был прямо предусмотрен Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Впоследствии нормы о двухэтапных процедурах были закреплены в Федеральном законе от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (44-ФЗ) и Федеральном законе от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (223-ФЗ).

Правовое регулирование в России

Закон № 44-ФЗ

В рамках контрактной системы двухэтапный конкурс регулируется статьей 57 44-ФЗ. Он проводится в следующих случаях:

• для заключения контракта на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ;
• для заключения контракта на создание произведения литературы или искусства;
• для заключения контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в сфере культуры, если требуется предварительное обсуждение технических характеристик;
• для заключения контракта на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных или уникальных объектов.

Порядок проведения двухэтапного конкурса по 44-ФЗ включает:

1. Размещение извещения и конкурсной документации.
2. Первый этап: участники подают заявки, содержащие технические предложения. Цена не указывается. Заказчик вправе проводить обсуждение с участниками, уточнять требования.
3. По итогам первого этапа заказчик уточняет конкурсную документацию, в том числе может изменить техническое задание.
4. Второй этап: участники, прошедшие первый этап, подают окончательные заявки, включающие цену контракта.
5. Оценка и сопоставление заявок, определение победителя.

Закон № 223-ФЗ

Для заказчиков, работающих по 223-ФЗ, двухэтапная процедура не выделена в отдельный вид конкурса, но может быть предусмотрена положением о закупке. На практике такие закупки часто проводятся в форме двухэтапного запроса предложений или двухэтапного конкурса. Положение о закупке должно детально регламентировать порядок проведения, критерии оценки и условия допуска.

Классификация двухэтапных тендеров

По степени открытости

• Открытый двухэтапный конкурс — извещение публикуется в открытом доступе, участвовать может любое юридическое или физическое лицо.
• Закрытый двухэтапный конкурс — извещение направляется ограниченному кругу лиц (например, при закупках, составляющих государственную тайну).

По предмету закупки

• Технически сложные закупки — например, строительство уникальных мостов, атомных электростанций, космических аппаратов.
• Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы — когда заказчик формулирует лишь общую задачу, а конкретное решение предлагают участники.
• Закупки в сфере культуры и искусства — создание сценариев, музыкальных произведений, архитектурных проектов.

Преимущества и недостатки

Преимущества

• Возможность уточнить техническое задание на основе предложений участников, что снижает риск несоответствия результата ожиданиям.
• Стимулирование инновационных решений: участники могут предложить нестандартные подходы, которые заказчик не рассматривал изначально.
• Снижение вероятности недобросовестных действий: на первом этапе участники не знают цен конкурентов, что уменьшает возможность ценового сговора.
• Повышение качества закупки за счет предварительного отбора наиболее компетентных поставщиков.

Недостатки

• Увеличение времени проведения закупки (обычно двухэтапный конкурс длится от 2 до 6 месяцев).
• Более высокая административная нагрузка на заказчика и участников.
• Риск утечки коммерческой информации: на первом этапе участники раскрывают свои технические решения.
• Возможность субъективного отбора: заказчик может необоснованно отдать предпочтение определенному участнику на первом этапе.

Процедура проведения

Подготовительный этап

Заказчик разрабатывает конкурсную документацию, в которой указывает:

• описание объекта закупки (общее, без детализации);
• требования к участникам;
• критерии оценки заявок на первом и втором этапах;
• порядок проведения обсуждений.

Первый этап

1. Публикация извещения.
2. Подача предварительных заявок (без цены).
3. Рассмотрение заявок, при необходимости — проведение переговоров с участниками.
4. Отбор участников, допущенных ко второму этапу.
5. Уточнение конкурсной документации (изменение технического задания, сроков, условий).

Второй этап

1. Подача окончательных заявок (с ценой).
2. Оценка заявок по установленным критериям (цена, качество, сроки, гарантии и т.д.).
3. Определение победителя.
4. Заключение контракта.

Примеры применения

Строительство атомных электростанций

При строительстве АЭС «Аккую» (Турция) и «Белорусская АЭС» (Беларусь) использовались двухэтапные процедуры: на первом этапе обсуждались технические решения по реакторным установкам, на втором — фиксировалась цена.

Закупки в сфере информационных технологий

В 2019 году Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ провело двухэтапный конкурс на создание государственной платформы для обработки данных. На первом этапе участники представили архитектурные решения, на втором — окончательные предложения с ценами.

Научные исследования

В 2020 году Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) проводил двухэтапные конкурсы на выполнение проектов по приоритетным направлениям. Первый этап включал подачу концепции исследования, второй — детального плана и сметы.

Критика и ограничения

Двухэтапные тендеры нередко критикуются за:

• Закрытость переговоров — отсутствие прозрачности на этапе обсуждения технических предложений может привести к коррупционным схемам.
• Дискриминацию малого бизнеса — сложность и длительность процедуры отпугивает небольшие компании.
• Высокую стоимость участия — подготовка предварительных заявок требует значительных ресурсов, особенно при закупках сложного оборудования.

В российской практике двухэтапные конкурсы по 44-ФЗ применяются относительно редко (менее 1% от общего числа закупок), что связано с бюрократической сложностью и предпочтением заказчиков использовать более простые процедуры (аукцион, запрос котировок).

Интересные факты

• В США двухэтапные тендеры регулируются Федеральными правилами закупок (FAR) и активно используются Министерством обороны при закупке вооружений.
• В Европейском союзе двухэтапные процедуры предусмотрены Директивами 2014/24/EU и 2014/25/EU для закупок в сфере обороны и безопасности.
• В России рекордная длительность двухэтапного конкурса зафиксирована при строительстве космодрома «Восточный» — процедура заняла около 14 месяцев.

Источники

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (статья 57).
2. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
3. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
4. Методические рекомендации Минэкономразвития России по проведению двухэтапных конкурсов (2014 г.).
5. Международная практика двухэтапных тендеров: анализ Всемирного банка (Procurement Guidelines, 2016).