Европейский совет

Европейский совет — это институт Европейского союза (ЕС), определяющий общее политическое направление и приоритеты развития объединения. В отличие от Совета Европейского союза (Совета министров), Европейский совет не обладает законодательными полномочиями, а выполняет функцию стратегического руководства. В его состав входят главы государств или правительств стран-членов ЕС, председатель Европейского совета и председатель Европейской комиссии. Заседания проходят, как правило, четыре раза в год в Брюсселе (Бельгия).

История

Предпосылки создания

Идея проведения регулярных встреч на высшем уровне для согласования политики европейских государств возникла ещё в 1950-х годах. Первые неформальные саммиты лидеров стран Европейского экономического сообщества (ЕЭС) начали проводиться в 1961 году. Однако институционального оформления эта практика не имела.

Формализация (1974–1986)

В 1974 году на Парижском саммите было принято решение о создании Европейского совета как регулярного форума для встреч глав государств и правительств. Первое заседание состоялось в Дублине 10–11 марта 1975 года. Юридический статус института был закреплён в 1986 году Единым европейским актом, который включил Европейский совет в договорную систему ЕС.

Маастрихтский договор и дальнейшее развитие

Маастрихтский договор 1992 года (учредил Европейский союз) официально признал Европейский совет одним из институтов ЕС. Договор определил его роль — давать «необходимый импульс» для развития Союза. Лиссабонский договор 2007 года (вступил в силу в 2009 году) существенно расширил полномочия Европейского совета, сделав его полноценным институтом с собственным председателем (постоянная должность, избираемая на 2,5 года с возможностью переизбрания один раз). Первым постоянным председателем стал Херман ван Ромпёй (Бельгия, 2009–2014).

Состав и структура

Члены

• Главы государств или правительств 27 стран-членов ЕС. Каждую страну представляет либо президент (например, Франция, Финляндия), либо премьер-министр (например, Германия, Италия, Польша), в зависимости от национальной конституционной практики.
• Председатель Европейского совета — избирается членами Совета квалифицированным большинством на срок 2,5 года. Отвечает за подготовку и ведение заседаний, обеспечение преемственности работы и представление Совета во внешних сношениях.
• Председатель Европейской комиссии — участвует в заседаниях без права голоса, но влияет на повестку дня.
• Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности — участвует в обсуждении внешнеполитических вопросов.

Формат заседаний

Заседания длятся два дня (обычно четверг и пятница). Первый день посвящён пленарным дискуссиям, второй — принятию решений и заключений. Встречи проходят за закрытыми дверями, итоговые документы (заключения) публикуются после завершения. При необходимости созываются внеочередные саммиты.

Функции и полномочия

Стратегическое руководство

Европейский совет определяет общие политические приоритеты и направления развития ЕС. Он не принимает законодательных актов, но даёт «импульсы» для работы Европейской комиссии и Совета ЕС. Решения принимаются консенсусом (за исключением случаев, когда договоры предусматривают голосование квалифицированным большинством).

Внешняя политика

Совет формулирует стратегические интересы и цели ЕС на международной арене. Он утверждает мандаты для переговоров с третьими странами, принимает решения о введении санкций, определяет позицию по ключевым геополитическим вопросам (например, отношения с Россией, Китаем, США).

Экономическое управление

В рамках координации экономической политики Европейский совет обсуждает и утверждает стратегии роста, занятости, цифровой трансформации. Он играет ключевую роль в антикризисном управлении, в том числе при финансовых и долговых кризисах (например, греческий кризис 2010–2015 годов).

Назначения

Европейский совет назначает председателя Европейской комиссии (с учётом результатов выборов в Европейский парламент), а также утверждает состав Комиссии. Он также назначает Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности.

Кризисное реагирование

В случае чрезвычайных ситуаций (пандемия COVID-19, миграционный кризис 2015 года, военные конфликты) Европейский совет координирует действия стран-членов, принимает экстренные решения и выделяет ресурсы.

Порядок принятия решений

Основной принцип — консенсус. Решения принимаются без формального голосования, если ни одна из делегаций не высказывает возражений. В случаях, предусмотренных договорами (например, назначение председателя Европейского совета, утверждение списка стран для введения санкций), применяется квалифицированное большинство (не менее 55% членов Совета, представляющих не менее 65% населения ЕС). Воздержание не препятствует принятию решения.

Критика и ограничения

Демократический дефицит

Европейский совет критикуется за закрытость заседаний и отсутствие прямой подотчётности перед избирателями. Решения принимаются за закрытыми дверями, что затрудняет общественный контроль. Европейский парламент не имеет права вето на решения Совета, хотя и может выражать неодобрение.

Неэффективность при консенсусе

Необходимость достижения консенсуса между 27 странами с разными интересами часто приводит к затягиванию решений или принятию компромиссных, но малоэффективных мер. Особенно это заметно в вопросах внешней политики, где вето одной страны может блокировать общую позицию.

Дублирование функций

Иногда Европейский совет дублирует работу Совета ЕС (Совета министров), что создаёт путаницу в распределении полномочий. Критики отмечают, что институт стал слишком политизированным и отвлекается от стратегических вопросов в пользу текущих политических торгов.

Основные вехи деятельности

• 2008–2009 — координация антикризисных мер в ответ на мировой финансовый кризис.
• 2015 — экстренные саммиты по миграционному кризису, согласование плана распределения беженцев.
• 2020 — утверждение многолетнего бюджета ЕС и фонда восстановления «NextGenerationEU» на сумму 1,8 трлн евро для преодоления последствий пандемии COVID-19.
• 2022–2023 — серия саммитов по реакции на военный конфликт на Украине, введение санкций против России, координация энергетической политики и военной помощи.

Взаимодействие с другими институтами ЕС

• Европейская комиссия — предлагает законодательные инициативы, которые Европейский совет может одобрить или отклонить. Комиссия выполняет решения Совета.
• Совет ЕС (Совет министров) — принимает законодательные акты совместно с Европарламентом, но его работа направляется стратегическими установками Европейского совета.
• Европейский парламент — не участвует в заседаниях Европейского совета, но его председатель выступает на открытии саммитов. Парламент может выражать недоверие Европейской комиссии, но не влияет напрямую на решения Совета.

Интересные факты

• Заседания Европейского совета проходят в здании «Европа» (Europa building) в Брюсселе, построенном в 2016 году. Архитектура здания символизирует прозрачность и открытость.
• Председатель Европейского совета не может одновременно занимать национальный пост (например, быть премьер-министром своей страны).
• В 2017 году Европейский совет впервые применил механизм «статьи 7» (приостановка прав государства-члена) в отношении Польши из-за нарушений верховенства права.

Источники

• Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор) в редакции Лиссабонского договора.
• Регламент Европейского совета (2009/882/ЕС).
• Официальный сайт Европейского совета (consilium.europa.eu).
• «The European Council» / European Parliament Fact Sheets.
• «The European Council and the Council of the European Union» / European Union Law, Robert Schütze.