Федеральный закон 44-ФЗ

Федеральный закон 44-ФЗ — это федеральный закон Российской Федерации «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», принятый 5 апреля 2013 года. Он регулирует весь цикл государственных и муниципальных закупок (публичных закупок): планирование, осуществление, мониторинг, аудит и контроль, а также определяет порядок заключения и исполнения контрактов между государственными заказчиками и поставщиками. Закон пришёл на смену Федеральному закону № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», действовавшему с 2005 года, и был призван повысить эффективность и прозрачность расходования бюджетных средств.

История принятия и развития

Предшественник 44-ФЗ — закон № 94-ФЗ — подвергался критике за недостаточную регламентацию планирования и исполнения контрактов, а также за слабый контроль качества закупаемой продукции. В начале 2010-х годов правительство РФ инициировало разработку более комплексного закона, который охватил бы не только процедуру размещения заказа, но и весь жизненный цикл закупки.

Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе...» был принят Государственной Думой 22 марта 2013 года, одобрен Советом Федерации 27 марта и подписан Президентом РФ 5 апреля 2013 года. Вступил в силу с 1 января 2014 года, за исключением ряда положений, для которых были установлены более поздние сроки.

С момента принятия в закон неоднократно вносились существенные изменения. Среди наиболее значимых:

• Федеральный закон от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ — ввёл понятие «электронная специализированная площадка» и обязал проводить большинство конкурентных процедур в электронной форме.
• Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ — упростил процедуры для малого и среднего бизнеса, ввёл «электронный магазин» (аукцион в электронной форме, участником которого может быть любое лицо).
• Федеральный закон от 2 июля 2021 г. № 360-ФЗ — закрепил возможность проведения «закрытых» электронных процедур для закупок с государственной тайной.
• Федеральный закон от 14 июля 2022 г. № 311-ФЗ — ввёл упрощённый порядок закупок у единственного поставщика для ряда товаров, работ, услуг в условиях санкционного давления.

Основные принципы контрактной системы

Закон 44-ФЗ базируется на нескольких ключевых принципах:

• Обеспечение конкуренции. Запрещается необоснованное ограничение числа участников закупок. Заказчик не вправе устанавливать требования, влекущие за собой ограничение количества участников.
• Прозрачность и открытость. Вся информация о закупках (кроме сведений, составляющих государственную тайну) публикуется в единой информационной системе (ЕИС) в сфере закупок (zakupki.gov.ru).
• Профессионализм заказчика. Заказчики обязаны иметь в штате специалистов по закупкам или создать контрактную службу.
• Единство контрактной системы. Закон устанавливает единые подходы к планированию, проведению, исполнению и контролю закупок на всех уровнях — федеральном, региональном и муниципальном.
• Ответственность за результативность. Заказчик несёт ответственность за достижение целей закупки, соответствие цены контракта рыночным условиям, а также за качество полученных товаров, работ, услуг.

Структура закона и основные понятия

Закон 44-ФЗ состоит из 114 статей, сгруппированных в 10 глав. Ключевые термины:

• Государственный (муниципальный) заказчик — орган государственной власти (местного самоуправления), казённое учреждение (в том числе орган, осуществляющий функции по контролю (надзору) в установленной сфере деятельности), а также государственная корпорация «Росатом» и «Роскосмос», осуществляющие закупки за счёт бюджетных средств.
• Участник закупки — любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.
• Контракт — гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования.
• Единая информационная система (ЕИС) — совокупность информации, содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение, а также предоставление информации о закупках.
• Начальная (максимальная) цена контракта (НМЦК) — предельная цена, устанавливаемая заказчиком в извещении о проведении закупки.

Виды процедур (способы определения поставщика)

44-ФЗ предусматривает несколько способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), которые делятся на конкурентные и неконкурентные (закупка у единственного поставщика).

Конкурентные способы

Неконкурентные способы

• Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) — может применяться в строго определённых случаях, перечисленных в части 1 статьи 93 закона. Например, закупка на сумму до 600 тысяч рублей (или до 3 млн рублей для учреждений культуры, спорта, образования), закупка услуг по водоснабжению, теплоснабжению, электроэнергии, закупка у естественных монополий, закупка товаров, работ, услуг, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Планирование, нормирование и обоснование закупок

Закон вводит обязательные этапы планирования и нормирования закупок.

• План-график — документ, содержащий перечень закупок на текущий финансовый год и плановый период (2 года), с указанием НМЦК, способа закупки, сроков проведения и обоснованием цены.
• Обоснование закупки — заказчик обязан документально подтвердить необходимость закупки, её соответствие целям государственной программы или уставной деятельности, а также обосновать НМЦК (обычно на основе анализа рынка, тарифов или проектно-сметной документации).
• Нормирование — установление требований к закупаемым товарам, работам, услугам, в том числе предельных цен (например, на автомобили, мебель, офисную технику) и функциональных характеристик, чтобы избежать закупок с избыточными потребительскими свойствами (роскоши).

Обеспечение заявок и исполнения контрактов

Для повышения ответственности участников закон требует внесения обеспечения:

• Обеспечение заявки — денежные средства (обычно от 0,5% до 5% НМЦК) или банковская гарантия, которые блокируются на счёте участника до подведения итогов. Возвращается всем, кроме победителя.
• Обеспечение исполнения контракта — гарантия исполнения обязательств по контракту (от 0,5% до 30% НМЦК, но не менее размера аванса). Обеспечивается банковской гарантией или перечислением денежных средств на счёт заказчика.
• Обеспечение гарантийных обязательств — может требоваться, если контрактом предусмотрен гарантийный срок на товар, работу, услугу.

Антимонопольное регулирование и контроль

44-ФЗ предусматривает жёсткий контроль за соблюдением законодательства.

• Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) — осуществляет надзор за соблюдением Закона о контрактной системе. Участники вправе обжаловать действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки в ФАС.
• Контрольные органы в сфере закупок — на региональном и муниципальном уровне действуют органы, уполномоченные проводить внеплановые проверки.
• Ведомственный и внутренний контроль — заказчики обязаны проводить самообследование и внутренний контроль закупок.

Аудит и мониторинг

Мониторинг закупок осуществляется Счётной палатой РФ и контрольными органами субъектов РФ. Он направлен на оценку эффективности расходования бюджетных средств, выявление нарушений и подготовку предложений по совершенствованию законодательства.

Аудит закупок — это проверка обоснованности и результативности закупочной деятельности государственных и муниципальных заказчиков, проводимая Счётной палатой РФ и контрольно-счётными органами субъектов РФ и муниципальных образований.

Критика и изменения

44-ФЗ неоднократно подвергался критике за бюрократизацию процесса, высокие издержки для участников (особенно малого бизнеса) и значительное количество споров в антимонопольных органах. Отмечались случаи формального подхода к планированию и нормированию, а также злоупотребления при обосновании закупки у единственного поставщика. В ответ на это законодатель последовательно упрощает процедуры, расширяет перечень случаев для закупки у единственного поставщика, снижает пороги для обязательного проведения электронных процедур и вводит механизмы, упрощающие доступ малого и среднего бизнеса к государственным закупкам.

Влияние на экономику

Закон 44-ФЗ является одним из ключевых инструментов бюджетной политики в РФ. Ежегодно через контрактную систему проходят закупки на сумму около 30–40 триллионов рублей (в зависимости от экономической конъюнктуры). Он стимулирует развитие малого и среднего предпринимательства (не менее 15% от совокупного годового объёма закупок по закону должны осуществляться у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций) и способствует прозрачности расходования бюджетных средств.

Источники:

• Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
• Постановление Правительства РФ от 06.09.2015 № 943 «О требованиях к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок...»
• Приказ Министерства финансов РФ от 19.12.2014 № 354 «О Порядке осуществления мониторинга закупок...»
• Доклады Счётной палаты РФ о результатах мониторинга контрактной системы
• Аналитические материалы Федеральной антимонопольной службы России