Закон 44-ФЗ

44-ФЗ (Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») — это российский федеральный закон, регулирующий отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений. Закон устанавливает единый порядок планирования, осуществления закупок, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения и исполнения контрактов, а также мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок.

История принятия и развития

Закон 44-ФЗ был принят в 2013 году и вступил в силу с 1 января 2014 года, заменив собой действовавший ранее Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Необходимость разработки нового закона была обусловлена критикой 94-ФЗ, который, по мнению экспертов и представителей власти, не обеспечивал должного качества закупок, допускал злоупотребления при проведении аукционов и не стимулировал поставщиков к добросовестному исполнению контрактов.

Основными целями введения 44-ФЗ стали:

• Переход от размещения заказа к контрактной системе: создание единого цикла закупок — от планирования до исполнения и контроля.
• Повышение прозрачности: обязательное размещение всей информации о закупках в единой информационной системе (ЕИС).
• Стимулирование добросовестной конкуренции: введение механизмов антидемпинговых мер, обеспечения заявок и исполнения контрактов.
• Улучшение качества закупаемой продукции: внедрение нормирования, обоснования начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК) и экспертизы результатов.

С момента принятия в закон многократно вносились изменения, направленные на упрощение процедур для заказчиков и участников, оптимизацию закупок малого объема, развитие электронного документооборота, а также на реализацию национального режима при закупках импортных товаров. Значительные поправки были внесены в 2018-2022 годах, в том числе в рамках реформы контрольной деятельности и перехода к электронному актированию.

Сфера действия и субъекты

Закон 44-ФЗ распространяется на закупки, осуществляемые:

• Государственными заказчиками: федеральными органами власти, государственными внебюджетными фондами, органами государственной власти субъектов РФ.
• Муниципальными заказчиками: органами местного самоуправления.
• Бюджетными учреждениями (за исключением случаев, когда они действуют в рамках 223-ФЗ).
• Государственными и муниципальными унитарными предприятиями (в определенных случаях).
• Иными юридическими лицами при осуществлении закупок за счет бюджетных средств, предоставленных в виде субсидий, бюджетных инвестиций, а также при исполнении контрактов, заключенных в рамках 44-ФЗ.

Субъектами закупок выступают:

• Заказчики — государственные и муниципальные органы, учреждения, предприятия, уполномоченные на осуществление закупок.
• Участники закупок — любые юридические лица, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, а также физические лица, в том числе зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей.
• Уполномоченные органы и учреждения — организации, созданные для централизации закупок (например, региональные комитеты по госзакупкам).
• Контрольные органы — Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), Федеральное казначейство, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, осуществляющие контроль в сфере закупок.
• Специализированные организации — привлекаемые заказчиком для выполнения отдельных функций по определению поставщика.

Основные принципы и процедуры

Планирование закупок

Закупки осуществляются на основании планов-графиков, которые формируются заказчиками на очередной финансовый год и плановый период. Планирование включает обоснование закупки, определение НМЦК, а также нормирование (установление требований к закупаемым товарам, работам, услугам и предельных цен).

Способы определения поставщика

44-ФЗ предусматривает несколько способов выбора поставщика (подрядчика, исполнителя):

1. Конкурентные способы:

• Открытый конкурс — победитель определяется по совокупности критериев (цена, качество, квалификация участника и др.).
• Конкурс с ограниченным участием — применяется для закупок технически сложных товаров, работ, услуг, требующих высокой квалификации.
• Двухэтапный конкурс — используется для закупок инновационной или сложной продукции, когда заказчику необходимо уточнить характеристики объекта закупки.
• Электронный аукцион — наиболее распространенный способ, победитель определяется по наименьшей цене. Проводится на электронной торговой площадке (ЭТП).
• Запрос котировок в электронной форме — упрощенная процедура для закупок до 3 млн рублей (в отдельных случаях до 5 млн рублей), победитель — участник, предложивший наименьшую цену.
• Запрос предложений в электронной форме — применяется в ограниченных случаях (например, при признании несостоявшимся конкурса или аукциона).

1. Неконкурентные способы:

• Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) — осуществляется без проведения конкурентных процедур в случаях, предусмотренных законом (например, закупки до 600 000 рублей, закупки естественных монополий, закупки в сфере культуры, закупки лекарственных препаратов по решению врачебной комиссии, закупки в условиях чрезвычайной ситуации).

Электронные процедуры

С 1 января 2019 года большинство конкурентных закупок по 44-ФЗ проводятся в электронной форме на специализированных электронных торговых площадках (ЭТП), аккредитованных для государственных закупок. Участники подают заявки в электронном виде, а сам аукцион проходит в режиме реального времени. В 2022 году были введены упрощенные процедуры для закупок до 20 млн рублей, проводимые в электронном магазине.

Обеспечение заявок и исполнения контрактов

Для участия в конкурентных закупках участники обязаны предоставить обеспечение заявки (денежные средства или банковская гарантия) в размере от 0,5% до 5% от НМЦК. При заключении контракта победитель предоставляет обеспечение его исполнения (обычно от 5% до 30% от НМЦК). Эти меры направлены на снижение рисков недобросовестного поведения участников и неисполнения контрактов.

Контракт

Контракт — это гражданско-правовой договор, заключаемый между заказчиком и победителем закупки. Он должен содержать существенные условия: предмет, цену, сроки, порядок приемки, ответственность сторон. Закон предусматривает возможность изменения существенных условий контракта в строго ограниченных случаях (например, при снижении цены, изменении объема работ по соглашению сторон, при изменении законодательства). Приемка результатов исполнения контракта может сопровождаться проведением экспертизы (внутренней или внешней).

Контроль и ответственность

Контроль за соблюдением законодательства о контрактной системе осуществляют:

• Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) — рассматривает жалобы участников закупок на действия (бездействие) заказчиков, уполномоченных органов, операторов ЭТП.
• Федеральное казначейство — осуществляет контроль в сфере закупок в отношении заказчиков, подведомственных федеральным органам власти.
• Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля — проверяют законность и эффективность использования бюджетных средств, в том числе при осуществлении закупок.

За нарушения законодательства о контрактной системе предусмотрена административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность. Наиболее частые нарушения:

• Необоснованное ограничение конкуренции (установление избыточных требований к участникам).
• Неправильное определение НМЦК.
• Нарушение сроков размещения информации в ЕИС.
• Неправомерное изменение условий контракта.
• Уклонение от заключения контракта.

Критика и проблемы

Несмотря на постоянное совершенствование, 44-ФЗ подвергается критике со стороны как заказчиков, так и участников закупок. Основные проблемы:

• Избыточная бюрократизация и сложность процедур, особенно для малых закупок.
• Высокий уровень формализма при рассмотрении заявок, что приводит к отклонению участников по незначительным причинам.
• Демпинг — участники зачастую предлагают цены значительно ниже рыночных, что приводит к некачественному исполнению контрактов или срыву сроков.
• Коррупционные риски сохраняются, несмотря на прозрачность системы, особенно в части закупок у единственного поставщика и при формировании технического задания «под конкретного поставщика».
• Недостаточная гибкость — сложность изменения условий контракта при возникновении объективных обстоятельств (например, рост цен на материалы).

Источники

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2. Постановление Правительства РФ от 10.02.2017 № 169 «Об утверждении Правил определения размера начальной (максимальной) цены контракта...».
3. Приказ Минфина России от 04.06.2018 № 126н «Об утверждении Порядка формирования и ведения единого реестра участников закупок...».
4. Федеральный закон от 31.12.2017 № 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"».
5. Федеральный закон от 02.07.2021 № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».