Закупки: понятие, виды и правовое регулирование¶

Закупки — это процесс приобретения товаров, работ или услуг заказчиком (покупателем) у поставщика (продавца, исполнителя) на возмездной основе в соответствии с установленными правилами и процедурами. В широком смысле термин охватывает любые коммерческие сделки по снабжению, однако в российском правовом поле он преимущественно используется для обозначения государственных, муниципальных и корпоративных закупок, осуществляемых в рамках специального законодательства. Ключевой особенностью таких закупок является их конкурентный характер, направленный на обеспечение прозрачности расходования средств и эффективное использование бюджетных или корпоративных ресурсов.

¶История и развитие института закупок

Система организованных государственных закупок в России начала формироваться в XVII веке. При царе Алексее Михайловиче существовала практика «подрядной» поставки товаров для казны, регулируемая Соборным уложением 1649 года. В XVIII—XIX веках правила проведения казённых торгов детализировались: например, Положение о подрядах и поставках 1830 года устанавливало обязательность публичных торгов для крупных государственных заказов.

Современная история регулирования началась в 1990-е годы с принятием Указа Президента РФ «О государственных закупках» и Федерального закона № 94-ФЗ (2005 год), который впервые унифицировал процедуры размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. В 2013 году на смену ему пришёл Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», действующий и поныне. Параллельно для компаний с государственным участием был принят Федеральный закон № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (2011 год).

¶Виды закупок

В зависимости от субъектного состава и применяемого законодательства выделяют несколько основных видов закупок.

Государственные и муниципальные закупки регулируются 44-ФЗ. Заказчиками выступают органы власти, казённые учреждения, бюджетные учреждения и иные организации, распоряжающиеся бюджетными средствами. Процедуры строго регламентированы: от планирования и обоснования начальной цены до исполнения и приёмки контракта.

Корпоративные закупки осуществляются по 223-ФЗ государственными корпорациями, естественными монополиями, компаниями с государственным участием (доля более 50%). Этот закон предоставляет заказчикам больше свободы: они самостоятельно утверждают положение о закупке, определяют способы и порядок проведения процедур.

Коммерческие закупки проводятся частными компаниями без государственного участия. Они не регулируются специальными законами о закупках и подчиняются общим нормам Гражданского кодекса РФ о договоре поставки и подряда. Внутренние регламенты таких закупок разрабатываются компанией самостоятельно.

¶Способы определения поставщика

Законодательство предусматривает конкурентные и неконкурентные способы закупок.

К конкурентным способам относятся:

• Конкурс — победителем признаётся участник, предложивший лучшие условия исполнения контракта по совокупности критериев (цена, качество, квалификация);
• Аукцион — торги, где побеждает участник, предложивший наименьшую цену (в электронной форме — наиболее распространённый способ);
• Запрос котировок — процедура, при которой победителем становится участник с наименьшей ценой без проведения торгов;
• Запрос предложений — применяется в случаях, когда невозможно или нецелесообразно использовать конкурс или аукцион.

Неконкурентным способом является закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Она допустима в строго ограниченных случаях: малые закупки до 600 тысяч рублей (для государственных нужд), естественные монополии, закупки в сфере культуры, срочная потребность при чрезвычайных ситуациях и другие основания, перечисленные в законе.

¶Электронные площадки и цифровизация

С 2011 года в России действует система электронных торговых площадок для государственных закупок. Первоначально функционировало пять федеральных площадок, аккредитованных для проведения открытых аукционов в электронной форме. С 2019 года в рамках реформы контрактной системы был создан Единый агрегатор торгов «Березка» для закупок малого объёма, а также расширен перечень операторов электронных площадок.

Ключевым элементом цифровой инфраструктуры является Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС, сайт zakupki.gov.ru). На этом портале публикуются планы закупок, извещения о проведении процедур, протоколы и сведения о заключённых контрактах. Вся документация по 44-ФЗ размещается в ЕИС в обязательном порядке, что обеспечивает открытость и доступность информации для всех участников.

С 2020 года активно внедряется механизм электронного актирования — подписание документов о приёмке поставленных товаров и услуг в электронной форме через ЕИС. Также действует система независимого регистратора — специальное программное обеспечение, фиксирующее действия участников на электронных площадках для разрешения споров.

¶Участники закупочного процесса

В закупочной деятельности участвуют несколько категорий субъектов:

• Заказчики — организации, формирующие потребность и заключающие контракт;
• Участники закупок — юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, подавшие заявки;
• Уполномоченные органы и контрольные органы — Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) и её территориальные управления, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства;
• Операторы электронных площадок — организации, обеспечивающие проведение торгов в электронной форме;
• Специализированные организации — привлекаются заказчиком для выполнения отдельных функций (разработка документации, организация процедур).

Существуют также институты независимой экспертизы и общественного контроля, позволяющие оспаривать действия заказчиков и участников в административном и судебном порядке.

¶Особенности закупок для субъектов малого предпринимательства

Законодательство предусматривает обязательные преференции для малого бизнеса. По 44-ФЗ заказчики обязаны осуществлять не менее 25% совокупного годового объёма закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций. Для этого проводятся специальные процедуры с ограничением участия, а также устанавливается требование о привлечении субподрядчиков из числа малого бизнеса.

По 223-ФЗ доля закупок у малых и средних предприятий устанавливается правительством (в настоящее время — не менее 25%, из которых не менее 20% — по результатам специальных процедур). Сведения о таких закупках размещаются на отдельном портале.

¶Типичные нарушения и контроль

Наиболее распространёнными нарушениями в сфере закупок являются: необоснованное ограничение конкуренции (излишние требования к участникам), дробление закупок для ухода от конкурентных процедур, неправомерное отклонение заявок, нарушение сроков оплаты по контрактам, заключение контрактов с аффилированными лицами.

Контроль за соблюдением законодательства осуществляет ФАС России, которая рассматривает жалобы участников, проводит плановые и внеплановые проверки, привлекает нарушителей к административной ответственности по статье 7.30 КоАП РФ. Реестр недобросовестных поставщиков формируется для ограничения доступа к закупкам компаний, допустивших существенные нарушения условий контрактов.

¶Значение системы закупок

Закупочная деятельность в России охватывает значительную долю ВВП: совокупный объём государственных и корпоративных закупок ежегодно исчисляется десятками триллионов рублей. Эффективная организация закупок позволяет экономить бюджетные средства, стимулирует развитие конкуренции и обеспечивает потребности государства и компаний в товарах и услугах. Система продолжает совершенствоваться: упрощаются процедуры, расширяется цифровизация, вводятся механизмы нормирования и каталогизации товаров для унификации закупочной документации.