Генеральный секретарь Совета Европы

Генеральный секретарь Совета Европы — это высшее должностное лицо и главное административное должностное лицо Совета Европы (СЕ), международной организации, основанной в 1949 году для защиты прав человека, демократии и верховенства права. Генеральный секретарь руководит Секретариатом организации, обеспечивает выполнение её решений, представляет Совет Европы во внешних сношениях и отвечает за координацию работы всех органов СЕ, за исключением судебных функций Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Должность учреждена в соответствии с Уставом Совета Европы, а её статус и полномочия регулируются Уставом и Регламентом организации.

История должности

Должность Генерального секретаря была создана одновременно с учреждением Совета Европы в 1949 году. Первым Генеральным секретарём стал французский политик Жак-Камиль Пари (1949–1953). Изначально роль Генерального секретаря была преимущественно административной, но с течением времени она приобрела значительное политическое влияние, особенно в контексте мониторинга соблюдения государствами-членами обязательств по Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ) и другим конвенциям СЕ.

В 1990-е годы, после распада СССР и расширения Совета Европы на Восток, должность приобрела новое значение: Генеральный секретарь стал ключевым лицом в процессе интеграции новых государств-членов, включая Российскую Федерацию (вступила в 1996 году, исключена в 2022 году). В этот период были разработаны механизмы постмониторинга и диалога, координируемые Секретариатом под руководством Генерального секретаря.

С 2000-х годов Генеральные секретари активно участвовали в реформировании ЕСПЧ, столкнувшегося с огромным количеством жалоб, и в разработке новых правовых инструментов, таких как Конвенция о защите детей от сексуальной эксплуатации (Лансаротская конвенция, 2007) и Конвенция о предотвращении насилия в отношении женщин (Стамбульская конвенция, 2011). В 2022 году, после начала полномасштабного вторжения России в Украину, Генеральный секретарь Мария Пейчинович-Бурич сыграла центральную роль в процедуре исключения России из Совета Европы — первого подобного случая в истории организации.

Порядок избрания и срок полномочий

Генеральный секретарь избирается Парламентской ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ) из числа кандидатов, предложенных государствами-членами. Кандидаты должны обладать высокими моральными качествами, политическим опытом и компетенцией в области прав человека. Выборы проводятся тайным голосованием на сессии ПАСЕ. Для избрания требуется абсолютное большинство голосов.

Срок полномочий составляет пять лет. Переизбрание возможно, но не более одного раза. Генеральный секретарь не может быть гражданином государства, председательствующего в Комитете министров СЕ в момент избрания, чтобы избежать конфликта интересов. В случае досрочного прекращения полномочий (отставка, смерть, отрешение) ПАСЕ проводит внеочередные выборы.

Функции и полномочия

Генеральный секретарь выполняет три основные группы функций: административные, политические и представительские.

Административные функции

• Руководство Секретариатом Совета Европы, который насчитывает около 2000 сотрудников (по состоянию на 2023 год).
• Обеспечение работы всех межправительственных комитетов, экспертных групп и конференций.
• Управление бюджетом организации, который формируется из взносов государств-членов (на 2023 год — около 500 миллионов евро).
• Назначение и увольнение персонала Секретариата, за исключением судей ЕСПЧ и Комиссара по правам человека.

Политические функции

• Представление ежегодных докладов Комитету министров и ПАСЕ о деятельности организации.
• Инициирование и координация мониторинговых миссий в государствах-членах для оценки выполнения обязательств по ЕКПЧ и другим конвенциям.
• Участие в разработке новых правовых стандартов и рекомендаций.
• Посредничество в кризисных ситуациях, связанных с нарушением прав человека (например, в 2020–2021 годах Генеральный секретарь активно участвовал в диалоге с властями Беларуси после подавления протестов, хотя Беларусь не является членом СЕ, но участвует в некоторых конвенциях).

Представительские функции

• Представление Совета Европы на международных форумах, в отношениях с ООН, Европейским союзом, ОБСЕ и другими организациями.
• Подписание соглашений о сотрудничестве от имени СЕ.
• Выступление с заявлениями по актуальным вопросам прав человека, демократии и верховенства права.

Список Генеральных секретарей

С момента основания должность занимали 14 человек (включая исполняющих обязанности). Ниже приведён список с указанием гражданства и периода полномочий:

Примечание: с 1 октября 2024 года должность занимает Ален Берсе, бывший член Федерального совета Швейцарии.

Взаимодействие с другими органами Совета Европы

Генеральный секретарь не является главой Совета Европы в целом — организация имеет коллективное руководство. Ключевые органы:

• Комитет министров — принимает политические решения и утверждает бюджет. Генеральный секретарь подотчётен Комитету министров и выполняет его поручения.
• Парламентская ассамблея — избирает Генерального секретаря и осуществляет парламентский контроль. Секретариат обеспечивает работу Ассамблеи.
• Европейский суд по правам человека — независимый судебный орган. Генеральный секретарь не вмешивается в его деятельность, но отвечает за административное обеспечение (например, выделение помещений и финансирование).
• Комиссар по правам человека — независимое должностное лицо, избираемое ПАСЕ. Генеральный секретарь координирует с ним информационную и аналитическую работу.

Критика и вызовы

Деятельность Генеральных секретарей неоднократно подвергалась критике. Основные претензии:

• Недостаточная эффективность мониторинга — в 2010-е годы критиковалось медленное реагирование на нарушения прав человека в Турции, Венгрии и Польше, где происходило сворачивание демократических институтов. Генеральный секретарь Торбьёрн Ягланд (2009–2019) обвинялся в излишней дипломатичности и нежелании применять санкции.
• Бюрократизация — Секретариат СЕ традиционно считается громоздким, а его работа — не всегда прозрачной. В 2021 году внутренний аудит выявил случаи нецелевого расходования средств.
• Политизация должности — в 2022 году, в ходе исключения России, Генеральный секретарь Мария Пейчинович-Бурич подверглась критике со стороны некоторых российских политиков и СМИ за «ангажированность», хотя формально действовала в соответствии с Уставом СЕ. В то же время часть западных экспертов сочла её действия недостаточно решительными.
• Конфликт интересов — в 2024 году, после избрания Алена Берсе, возникли вопросы о его предыдущей деятельности в швейцарском правительстве, которое проводило политику «нейтралитета» в отношении некоторых конфликтов, что могло повлиять на его беспристрастность.

Интересные факты

• Должность Генерального секретаря является единственной в Совете Европы, которая может быть занята лицом, не являющимся гражданином государства-члена (теоретически, хотя на практике такого не было).
• Самым долгосрочным Генеральным секретарём был Торбьёрн Ягланд, занимавший пост два срока (10 лет). Самым коротким — Леон Маршан (и. о., около 3 лет).
• В 2019 году Мария Пейчинович-Бурич стала первой женщиной на этом посту.
• Генеральный секретарь имеет право участвовать в заседаниях Комитета министров без права голоса, но с правом высказывать мнение.
• Офис Генерального секретаря находится во Дворце Европы в Страсбурге (Франция), где также расположены залы заседаний ПАСЕ и Комитета министров.

Источники

• Устав Совета Европы (1949), статьи 10, 37.
• Регламент Парламентской ассамблеи Совета Европы, раздел «Выборы Генерального секретаря».
• Официальный сайт Совета Европы: раздел «Генеральный секретарь» (www.coe.int).
• Доклады Комитета министров СЕ о деятельности организации (2000–2023).
• Публикации Европейского центра по правам человека (2022–2023) о мониторинговых функциях СЕ.
• Статья «The Role of the Secretary General of the Council of Europe» в журнале «European Law Review» (2020).